1. Il meccanismo di incentivazione conosciuto con la denominazione di “certificati bianchi” o “titoli
di efficienza energetica (TEE)”, secondo la giurisprudenza, si struttura come “a formazione
successiva o progressiva” in quanto consta di due fasi: quella di preliminare approvazione della
proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) e quella successiva, di validazione delle
richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate al gestore dei servizi energetici (GSE). (1).
In motivazione, la sezione ha precisato che il meccanismo dei certificati bianchi, o titoli di efficienza
energetica (TEE), è stato introdotto dal decreto del Ministro delle attività produttive 20 luglio 2004
allo scopo di incentivare i distributori di energia elettrica e di gas naturale a raggiungere annualmente
obiettivi quantitativi di risparmio di energia primaria, espressi in “tonnellate equivalenti di petrolio”
(TEP). La relativa disciplina è stata successivamente integrata dai decreti del Ministro dello sviluppo
economico del 28 dicembre 2012 (che ha trasferito al GSE l’attività di gestione, valutazione e
certificazione dei risparmi, già di competenza dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas), dell’11
gennaio 2017 e del 10 maggio 2018, adottati in attuazione dell’art. 29 del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28.
2. L’esito negativo di una o più richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate al gestore dei
servizi energetici (GSE) non comporta necessariamente la caducazione anche delle precedenti RVC
ovvero, ancor più radicalmente, dell’approvazione della proposta di progetto e di programma di
misura (PPPM).
3. L’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) non impone la
validazione di tutte le successive verifiche, non essendo ipotizzabile un effetto di “trascinamento”
della stessa – qualora rivelatasi erronea – a tutte le valutazioni future da parte del gestore dei servizi
energetici (GSE), come confermato con l’introduzione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 che sanciscono un netto iato tra i due segmenti procedimentali
dell’approvazione della PPPM e l’avallo delle richieste di certificazione (RVC).
La sezione ha evidenziato che la legge 4 agosto 2017, n. 127, al preciso scopo di formalizzare il
possibile iato tra i due segmenti procedimentali, ha introdotto nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i
commi 3-bis e 3-ter, riferiti alla materia dei certificati bianchi. Tali disposizioni, anche nella versione
conseguita alle ulteriori modifiche apportate dal legislatore, dispongono la salvezza delle
rendicontazioni già approvate, purché le difformità dal progetto proposto e approvato, non derivino
da dichiarazioni non veritiere rese dal proponente. Il comma 3-ter, in particolare, ammette che il
procedimento possa avere esiti diversi avuto riguardo a ciascuna verifica richiesta.
4. Il requisito dell’addizionalità, richiesto per accedere al meccanismo dei certificati bianchi (o titoli
di efficienza energetica) che deve essere provato dal proponente, costituisce uno dei principi
fondamentali per il funzionamento dei fondi strutturali e di investimento europei in quanto evoca la
necessità che la progettualità proposta realizzi un valore aggiunto da incentivare. Essa, cioè, deve
integrare, ovvero arricchire la soluzione tecnologica standard di per sé utilizzabile alla data di
realizzazione del progetto, ancorché essa stessa già migliorativa dello status quo antecedente. (2).
Nella fattispecie in esame veniva in rilievo un provvedimento di autotutela adottato dal gestore dei
servizi energetici (GSE) avente ad oggetto i provvedimenti di accoglimento della PPPM e delle RVC
per insussistenza del requisito della “addizionalità” in quanto i risparmi generati dall’intervento si
sarebbero comunque verificati per effetto della evoluzione tecnologica, normativa e di mercato e, in
particolare, il solo risparmio di energia elettrica risultava significativamente superiore al costo
dell’investimento. In applicazione di tale principio, la sezione ha chiarito che sono suscettibili di
incentivazione gli interventi concretamente “aggiuntivi” rispetto a quanto si potrebbe realizzare per
esigenze di competitività pure in assenza dell’incentivazione poiché, in caso contrario, si avrebbero
sussidi statali all’impresa in violazione dei principi a tutela della concorrenza (Cons. Stato, sez. II, 23
maggio 2023, n. 5095; sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380).
5. La mancanza del requisito della addizionalità dell’intervento già nella prospettazione originaria
della proposta, ovvero senza necessità di una successiva verifica della sua concreta attuazione, ove
tardivamente rilevata implica esercizio del potere di annullamento d’ufficio – e non di decadenza –
per difformità della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) e delle richieste di
verifica e certificazione (RVC) accolte rispetto alle previsioni contenute nel decreto del Ministro
dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012.
Sulla distinzione tra autotutela e decadenza si veda Cons. Stato, Ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18
(in Foro it., 2021, I, 175) secondo cui la seconda si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica
previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia
di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante,
o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei
benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione
del rapporto (anche Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768; 24 gennaio 2022, n. 462; 28
settembre 2021, n. 6516; 20 gennaio 2021, n. 594; sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254; sez. VI, 8 luglio
2022, n. 5746). In motivazione la sezione ha precisato che: i) se l’assenza delle condizioni per
accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora
per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del GSE, essa costituisce
annullamento d’ufficio, con conseguente obbligo di tutela dell’affidamento del privato; ii) perché si
parli di decadenza, l’assenza deve essere rilevata all’esito di un nuovo percorso procedimentale, nel
cui contesto sono acquisiti, nel doveroso esercizio dell’attività di verifica e controllo, ulteriori
elementi conoscitivi che, valutati anche unitamente a quelli già disponibili, ne legittimano
l’irrogazione; iii) l’effettuazione di controlli sulla base di nuovi elementi istruttori traccia dunque la
linea di demarcazione tra autotutela e decadenza (Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254). In
sentenza è stato chiarito che, a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28, per effetto dell’art. 56, comma 7, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito
con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, in caso di violazioni riscontrate, all’istituto
della decadenza sono stati estesi i presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n.
241 che si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, senza mutarne la natura, né il carattere
vincolato.
(1) Conformi: Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997; T.a.r. per il Lazio, sez. V ter, 4 aprile 2024, n. 6480.
(3) Conformi: Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; 28 marzo 2025, n. 2593.
Consiglio di Stato – Sezione Seconda- Sentenza 16 aprile 2025, n. 3264.