1. L’accordo di programma raggiunto, ai sensi dell’art. 34 d.lgs. n. 267 del 2000 (ex art. 27 legge n.
142 del 1990) e della relativa legislazione regionale (legge Regione Puglia 19 dicembre 1994, n. 34,
come mod. legge Regione Puglia 28 gennaio 1998, n. 8, incentivanti l’occupazione), prevede che, per
“la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per
la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di
amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti”, è
promossa “la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti
interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il
finanziamento ed ogni altro connesso adempimento”, che può implicare lo svolgimento di “una
conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate”, indi l’accordo “consistente nel
consenso unanime […] delle […] amministrazioni interessate, è approvato con atto formale […]”.
2. L’art. 5 delle nuove NTA prevede che le aree normate dall’accordo di programma sono classificate
in “pubbliche e private […]”, specificandosi che “La tavola della zonizzazione ha valore prescrittivo
per quanto attiene alle aree classificate pubbliche, ha valore indicativo per quanto attiene
all’ubicazione delle specifiche attrezzature turistico-ricettive delle aree classificate private.
3. In particolare, il posizionamento di nuovi e diversi impianti e/o attrezzature turistico-recettive di
supporto all’attività prettamente recettiva potrà subire modificazioni anche significative rispetto a
quanto previsto negli elaborati grafici, fermo restando comunque il rispetto di tutti gli indici e
parametri urbanistico-edilizi previsti.
4. Ai sensi dell’art. 14, comma 4, legge n. 241 del 1990, “Qualora un progetto sia sottoposto a [VIA]
di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese […] e assensi comunque denominati, necessari
[…] vengono acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi
dell’articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152” (comma così come sostituito dall’art. 24 del d.lgs. 104 del 2017) per l’adozione del PAUR.
Quest’ultimo è costituito dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi (in
termini, cfr. Cons. St., sez. IV, 31 gennaio 2023, n. 1072).
5. Costituisce ius receptum della giurisprudenza l’assunto, per il quale la conferenza di servizi sia
quel modulo di semplificazione procedimentale, che rappresenta il luogo di sintesi degli interessi, che
si confrontano nel procedimento (ex multis: Cons. St., sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9429; 17 settembre
2021, n. 6336), avuto riguardo agli interessi talora concorrenti (primari e secondari, pubblici e
privati). E, quindi, investe anche “la «qualità» delle valutazioni effettuate in conferenza” (Cons. st.,
sez. IV, 10 settembre 2021, n. 6245), invero “a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico
degli stessi incentrata sulla conclusione” (Cons. St., sez. IV, 3 novembre 2016, n. 4600), secondo il
c.d. metodo conferenziale sincrono o asincrono che sia, fondato sulla contestualità valutativa.
6. La regola operativa della conferenza di servizi è incentrata sulla conclusione, formata sulla base
delle posizioni prevalenti, espresse dalle amministrazioni partecipanti, che non è fondato su un
criterio di carattere meramente quantitativo, ma è intesa a fissare l’esigenza, tipica del modulo
decisorio de quo, della valutazione contestuale e condivisa degli interessi pubblici coinvolti, tal da
superare il metodo di gestione «isolata» e «frammentaria» del procedimento (o dei procedimenti
connessi, o collegati) e degli svariati interessi pubblici e privati sottesi, sulla scorta di un
apprezzamento congiunto degli stessi, indipendentemente dalla relativa imputazione soggettiva, la
cui sintesi viene raggiunta sulla base delle «posizioni prevalenti», emerse in seno alla conferenza,
dall’autorità procedente (ex multis, Cons. St., sez. III, 23 marzo 2022, n. 2127).
7. Pertanto, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi (decisoria) deve recare una
congrua motivazione, che deve essere formulata sulla base di una valutazione attenta e ponderata di
prevalenza quali-quantitativa, circa le varie posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti.
8. Più specificamente, è stato ritenuto che è “illegittima la determinazione conclusiva della
Conferenza di servizi ostativa al rilascio dell’autorizzazione unica […], motivata genericamente sulla
base del parere negativo della sola Soprintendenza [come di qualsiasi altra amministrazione], dal
momento che la decisione deve formarsi sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle
Amministrazioni partecipanti alla Conferenza” (così Cons. St., sez. IV, 22 gennaio 2024, n. 667).
Difatti, resta ferma l’autonomia del potere dell’autorità procedente, la quale deve determinarsi, con
proprio provvedimento “dotato di adeguata motivazione” (Cons. St., sez. V, 29 aprile 2020, n. 2724;
6 novembre 2018, n. 6273).
9. Sul punto, va premesso che la direttiva VIA (2011/92/UE come mod. da 2014/52/UE) si applica
alla valutazione dell’impatto ambientale dei progetti pubblici e privati, che possono avere un impatto
ambientale significativo e consiste in un procedimento comprendente: i) un rapporto preliminare di
VIA, ii) lo svolgimento di consultazioni; iii) l’esame delle informazioni contenute nel detto rapporto
e delle altre informazioni supplementari e/o pertinenti acquisite; iv) la conclusione motivata in merito
agli effetti significativi del progetto sull’ambiente; v) l’integrazione della conclusione motivata, con
le misure per evitare, prevenire, o ridurre e, se possibile, compensare gli effetti negativi significativi
sull’ambiente, nonché, ove opportuno, con le misure di monitoraggio (art. 1). La VIA ha riguardo i
progetti che hanno un significativo impatto ambientale, per la loro natura, le loro dimensioni, o la
loro ubicazione (art. 2). La VIA individua, descrive e valuta gli effetti significativi (diretti e indiretti)
di un progetto sui seguenti fattori: a) popolazione e salute umana; b) biodiversità, con particolare
attenzione alle specie e agli habitat protetti (direttiva 92/43/CEE e direttiva 2009/147/CE); c)
territorio, suolo, acqua, aria e clima; d) beni materiali, patrimonio culturale e paesaggio; e) interazione
tra tutti i predetti fattori (art. 3). Del pari, il d.lgs. n. 152 del 2006 ne ha recepito i postulati all’interno
della disciplina tracciata nel Titolo III “La valutazione d’impatto ambientale”.
10. Quanto alla natura giuridica della VIA, oggetto di precipua disamina nella predetta conferenza di
servizi, essa costituisce una procedura tecnico-amministrativa, che ha lo scopo di individuare,
descrivere e valutare, in via preventiva alla realizzazione delle opere, gli effetti sull’ambiente
biogeofisico, sulla salute e sul benessere umano di determinati progetti pubblici o privati, nonché di
identificare le misure atte a prevenire, eliminare o rendere minimi gli impatti negativi sull’ambiente.
Secondo la giurisprudenza prevalente (ex multis: Cons. St., sez. IV, 4 ottobre 2024, n.7987; 16 luglio
2024, n. 6387; 8 aprile 2024, n. 3204) la valutazione di impatto ambientale si sostanzia non già in una
verifica analitica tecnica, circa l’astratta compatibilità ambientale dell’opera programmata, bensì in
un giudizio sintetico globale di tipo comparativo, tra il “sacrificio” imposto all’ambiente (esternalità
negativa), per come si presenta, e la “utilità” socio-economica (esternalità positiva), derivante dalla
realizzazione di un’opera, tenendo conto anche delle alternative possibili e dei riflessi della c.d.
opzione zero; non è dunque né un mero atto tecnico, né un atto di amministrazione in senso stretto,
trattandosi di un atto-parere, con il quale viene esercitata una funzione di indirizzo, con riferimento
al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità
di (contrapposti) interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo
economico-sociale) e privati.
11. Talché la VIA deve contenere “le motivazioni e le considerazioni su cui si fonda la decisione”
(art. 25, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006); l’amministrazione, che recepisce la VIA, deve adottare, a
sua volta, un atto espresso adeguatamente motivato (art. 26, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006; art. 3
legge n. 241 dl 1990); ergo, l’autorità competente conclude la procedura di VIA “[…] con
provvedimento motivato ed espresso, sulla base degli esiti della Conferenza di servizi […],
esprimendosi contestualmente sulle osservazioni, i contributi e le controdeduzioni […]” (cfr. art. 13
legge Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11 recante “Norme sulla valutazione dell’impatto
ambientale”).
12. Anche il PPTR Puglia, all’art. 36, commi 6 e 7, precisa che solo per i beni paesaggistici è prevista
la “autorizzazione paesaggistica”; mentre, per gli ulteriori contesti è previsto il c.d. “accertamento di
compatibilità paesaggistica”, a mente delle disposizioni dettate dall’art. 89 dello stesso PPTR Puglia.
Va ricordato, infatti, che, in base all’art. 143 (Piano paesaggistico), comma 1, lett. e), d.lgs. n. 42 del
2004, l’elaborazione del piano – oramai diverso nei contenuti rispetto a quello degli esordi della
legislazione in materia – comprende anche la “individuazione di […], ulteriori contesti, diversi da
quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione”;
mentre, i beni di cui all’art. 134 (Beni paesaggistici) stricto sensu sono: “a) gli immobili e le aree di
cui all’articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141 [vincolati ex actu]; b) le aree di cui
all’articolo 142 [vincolati ex lege]; c) gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a
termini dell’articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156
[vincolati da piano]”.
13. In base all’art. 89 (Strumenti di controllo preventivo) del PPTR, per i soli “beni paesaggistici”
stricto sensu, è stato previsto lo strumento autorizzativo rigido, in funzione di controllo “forte”, della
(classica) “autorizzazione paesaggistica”; mentre, per “gli ulteriori contesti” è stato contemplato il
diverso più flessibile strumento di controllo, in funzione di parere “debole”, del (mero) “accertamento
di compatibilità paesaggistica”, ossia di quella diversa procedura tesa ad acclarare la “compatibilità”
degli interventi, con gli obiettivi del PPTR, che contemplano sì la tutela (rectius: la conservazione),
ma anche la riqualificazione e la valorizzazione dei luoghi, dovendosi considerare, nell’ambito
dell’armonizzazione dei nuovi interventi al contesto territoriale, il principio per cui “è consentito tutto
ciò che la norma non vieta” (così l’art. 37, comma 4-bis, PPTR Puglia).
14. Gli ulteriori contesti sono dunque sottoposti “a specifiche misure di salvaguardia e di
utilizzazione”, per come elaborate dal PPTR. Il Piano paesaggistico territoriale della regione Puglia
(approvato con delibera del 16 febbraio 2015, n. 176), all’art. 6, suddivide: “Le disposizioni
normative del PPTR […] in – indirizzi – direttive – prescrizioni – misure di salvaguardia e utilizzazione
– linee guida”. Al riguardo, gli studiosi hanno puntualmente rilevato come il PPTR della Regione
Puglia, tra i primi e più moderni in Italia, sia stato costruito come uno “strumento complesso”,
finalizzato non solo alla tutela dei valori paesistici esistenti, bensì anche indirizzato verso la
promozione di varie forme di valorizzazione del paesaggio, anche attraverso attenti processi di
recupero e di riqualificazione, nonché di realizzazione di nuovi valori paesistici. Indirizzi, direttive,
linee guida e in grande misura anche le c.d. misure di salvaguardia e utilizzazione sono rivolte ai
soggetti pubblici pianificatori; mentre, solo le prescrizioni costituiscono norme vincolanti e cogenti
anche per i privati (in termini, v. art. 6 PPTR Puglia).
15. Va osservato che mentre le “prescrizioni” sono “disposizioni conformative del regime giuridico
dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse
contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili
di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale” (art.
6, comma 4, PPTR); le diverse “misure di salvaguardia e utilizzazione”, relative agli “ulteriori
contesti come definiti all’art. 7 co. 7 in virtù di quanto previsto dall’art. 143 co. 1 lett. e) del Codice
[dei beni culturali e del paesaggio], sono disposizioni volte ad assicurare la conformità di piani,
progetti e interventi con gli obiettivi di qualità e le normative d’uso di cui all’art. 37 e ad individuare
gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite per ciascun contesto” (art. 6, comma 5, PPTR).
16. Pertanto, le “misure di salvaguardia e utilizzazione”, per gli UPC, implicano e non già precludono
la possibilità di realizzare interventi e progetti, purché conformi con “obiettivi” (e non già con minute
prescrizioni) di qualità, che quindi disvelano usi ammissibili e trasformazioni consentibili di ciascun
contesto paesistico, che si apprezza proprio come combinazione simbiotica della naturalità dei luoghi
per come già plasmati dall’intervento umano pregresso.
17. Tal essendo la natura dei c.d. “ulteriori contesti” (art. 143, comma 1, lett. e), d.lgs. 42 del 2004),
si è affermato in proposito dell’insorgenza di vincoli (in senso atecnico) del c.d. quarto tipo, ossia non
rientranti nelle più classiche figure del vincolo da provvedimento, del vincolo ex lege e del vincolo
da piano paesistico. Ciò in quanto, gli “ulteriori contesti” vengono apprezzati nei piani, che li
prevedono, non quali territori vincolati da prescrizioni cogenti e prevalenti, ma da meri indirizzi ed
obiettivi, suscettibili di apprezzamento, in sede di precipua approvazione degli interventi, ad opera
dell’autorità amministrativa, al fine della riqualificazione e della valorizzazione, all’interno sì della
cornice dell’ulteriore contesto, ma pur sempre in chiave evolutiva del bene e non già in chiave solo
preclusiva rispetto a qualsiasi ipotesi di modificazione.
18. Quanto alla posizione espressa dall’ARPA Puglia, questa è stata convocata, nell’indetta
conferenza di servizi, quale amministrazione esperta, dotata di competenze tecniche e scientifiche, in
materia di protezione ambientale (art. 01 del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, conv., con mod.,
dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61; art. 2 legge Regione Puglia 22 gennaio 1999, n. 6), ma priva,
invero, nel caso di specie, di alcuna competenza particolare. L’art. 4, comma 1, lett. o), legge reg. n.
6 del 1999 ascrive all’ARPA Puglia la possibilità, ove richiesta, di prestare “supporto” per l’esame e
l’istruttoria tecnica dei progetti sottoposti alle procedure di VIA. (Nella fattispecie, essa ha in verità
reso tre (brevi) pareri ripetitivi, su aspetti marginali, che peraltro si appalesano non coerenti con
quanto è stato espresso da altro parere della Regione Puglia, ufficio agricoltura, sviluppo rurale e
tutela dell’ambiente (cfr. la nota del 10 gennaio 2019, n. 1444), preposto anche alla tutela del vincolo
idrogeologico; laddove quest’ultimo ufficio, specificamente competente, ha ex professo reso parere
positivo, ex r.d.l. 30 dicembre 1923, n. 3267, dettando le prescrizioni relative al c.d. movimento terra;
l’ARPA ha invece obiettato circa la “gestione delle rocce da scavo”, ha opinato genericamente sul
consumo di suolo, sulla falda acquifera, sulla rete viaria, sulla presunta rumorosità, addirittura sulla
pro futuro linea di alimentazione elettrica e su altri aspetti marginali, che paiono invece essere stati
presi in considerazione, con invece pareri positivi, dall’A tecnico VIA della Città metropolitana di
Bari e dagli altri soggetti intervenuti).
19. La Città metropolitana di Bari, nel verbale della conferenza di servizi del 17 novembre 2023, ha
concluso, con asserzione apodittica, affermando che: “I pareri resi dalle autorità deputate alla tutela
paesaggistica e territoriale […] assumono un peso prevalente. / Tanto considerato, la conferenza di
servizi si ritiene chiusa in senso non favorevole”. Una siffatta proposizione conclusiva è però alquanto
generica e indeterminata, in quanto, in realtà, non contiene la sintesi ponderata delle posizioni
espresse dalle amministrazioni pubbliche intervenute nell’ambito del procedimento. La
determinazione della Città metropolitana di Bari (ossia dell’autorità procedente) del 30 gennaio 2024,
che consta di sole tre pagine, ha sic et simpliciter richiamato in premessa gli adottati atti infraprocedimentali e poi ha riprodotto quanto, nelle conclusioni, è detto dal verbale della conferenza di
servizi del 17 novembre 2023, senza però spiegare il motivo specifico della prevalenza ascritta al
parere sfavorevole della Regione Puglia, ad opera del solo ufficio della sezione tutela del paesaggio;
infatti, in modo tautologico afferma: “I pareri resi dalle autorità deputate alla tutela paesaggistica e
territoriale […] assumono un peso prevalente. Tanto considerato, la conferenza di servizi si ritiene
chiusa in senso non favorevole sulla base dei dissensi prevalenti della Autorità competenti in tema di
tutela ambientale e paesaggistica”.
20. Ma in verità – come più sopra appurato – tutte le amministrazioni pubbliche, preposte alla cura
di specifici interessi, hanno espresso pareri favorevoli, compreso in sostanza anche il Comitato
tecnico VIA della Città metropolitana di Bari, che ha considerato, dal punto di più vista tecnico,
l’impatto ambientale. Mentre, non assumono particolare rilevanza, nella fattispecie concreta, né il
parere della Soprintendenza, per via dell’assenza di beni vincolati stricto sensu, né i tre (brevi) pareri
dell’ARPA Puglia, i quali o si sovrappongono a profili già superati funditus da altri pareri positivi, o
si occupano di profili irrilevanti.
Alla luce di quanto sopra, non risulta comprensibile la affermata prevalenza quali-quantitativa dei
pareri di segno negativo, rispetto a quelli di segno positivo.
T.A.R. per la Puglia -Bari, Sezione Terza, Sentenza 14 aprile 2025 n. 514