1. L’amministrazione comunale è tenuta a pronunciarsi in relazione alla specifica richiesta di titolo
edilizio presentata dal privato, sulla base della natura giuridica che il medesimo attribuisce
all’intervento, non avendo la possibilità di riqualificare in termini autonomi la domanda e rilasciare
un titolo diverso da quello richiesto ovvero relativo a un’attività edilizia diversamente qualificata.
Peraltro, l’individuazione di una precisa e specifica categoria di intervento edilizio – nella specie
ristrutturazione o nuova costruzione – non rappresenta un’operazione teorica sganciata dalla realtà
dell’attività costruttiva e dal suo impatto sul territorio, ma è un’operazione preliminare sostanziale su
cui si poggiano le valutazioni del privato in ordine all’ammissibilità della trasformazione proposta,
alle caratteristiche che la stessa può legittimamente assumere e ai suoi limiti, oltre che ai costi (in
termini di contributi e oneri) dell’attività edilizia.
L’individuazione dell’intervento costruttivo che il privato intende realizzare, anche attraverso la
corretta qualificazione giuridica del medesimo, non è dunque una questione nominalistica o correlata
a valutazioni meramente formali, ma attiene alla sostanza dell’esercizio dello ius aedificandi e alle
modalità consentite dalla legge e dagli strumenti urbanistici locali per procedere alla modifica del
territorio.
2. L’intervento in questione non possa essere ricondotto alla categoria della ristrutturazione edilizia
tramite demolizione e ricostruzione, ma debba correttamente essere qualificato come nuova
costruzione, attesa la radicale diversità e l’assenza di ogni continuità tra l’immobile preesistente e
quelli di nuova realizzazione, che vengono realizzati “senza lasciare alcuna traccia delle
preesistenze” (così il provvedimento impugnato) e sono sotto tutti i profili “altro” se confrontati con
il fabbricato originario.
3. Tale conclusione è coerente con l’indirizzo giurisprudenziale maggioritario, secondo cui la
ristrutturazione edilizia si configura “quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto
delle caratteristiche fondamentali dello stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 19 gennaio 2016, n.
328)” (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 8.05.2024, n. 1388). In sostanza, sebbene attività
costruttive volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente,
implicanti anche modifiche della volumetria complessiva, della superficie e della sagoma, possono
oggi essere qualificabili come interventi di ristrutturazione edilizia alla luce del tenore dell’art. 10,
comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, occorre tuttavia mantenere sempre una identificabile linea
distintiva tra quest’ultima e la nozione di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo
quando le modifiche degli indici edilizi, della sagoma e delle caratteristiche costruttive siano
comunque riconducibili all’organismo preesistente (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 13.10.2022, n. 8751).
4. Nel caso in cui il manufatto “sia stato totalmente trasformato, non solo con un apprezzabile
aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell’intero fabbricato), ma anche di un
disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l’intervento
rientra nella nozione di nuova costruzione, che comprende anche gli interventi di ristrutturazione
nelle ipotesi in cui, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla
collocazione dell’immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza
che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Consiglio
di Stato, sez. II, 6 aprile 2020, n. 2304)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 19.10.2022, n. 8906; Id.
13.06.2023, n.5769; Id., 7.12.2023, n. 10610).
5. La ristrutturazione demoricostruttiva è stata inizialmente limitata nella versione originaria dell’art.
3, comma 1, lett. d) ai soli interventi di ristrutturazione edilizia “consistenti nella demolizione e
successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volume, area di sedime
e caratteristiche dei materiali, a quella preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l’adeguamento alla normativa antisismica”. Successivamente, con l’art. 1 del D.Lgs. n. 301/2002, il
Legislatore ha modificato il tenore della disposizione, eliminando il riferimento all’identità del
fabbricato e facendo semplicemente riferimento a interventi consistenti nella “demolizione e
ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente”.
12.2 Un’ulteriore novella si è avuta con l’entrata in vigore dell’art. 30, comma 1, lett. c) del
D.L. n. 69/2013, convertito dalla Legge n. 98/2013, che ha inserito nella categoria della
ristrutturazione edilizia anche gli interventi consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria del manufatto preesistente, senza la necessità di mantenere identica la sagoma, così
ampliando la portata dell’istituto e la sua applicabilità sul piano pratico.
12.3 Infine, con l’art. 10 del D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla Legge n. 120/2020,
la disposizione di che trattasi è stata nuovamente oggetto di modifica e stabilisce adesso che
“nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di
demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa
antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti
tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi
espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi
di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”. Oggi tale quadro è
completato dall’art. 10 del DPR n. 380/2001 che assoggetta a permesso di costruire “gli interventi di
ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici”.
12.4 Il percorso evolutivo della disposizione in parola riflette il progressivo superamento dei confini
originariamente propri dell’istituto della ristrutturazione demoricostruttiva, che ha portato
all’eliminazione del requisito della ricostruzione con “identità” tra il fabbricato precedente e quello
risultante all’esito dei lavori, rendendo così possibile ricondurre a tale categoria edilizia anche
interventi comportanti una ricostruzione con modifica dei parametri costruttivi, con l’obiettivo di
favorire il contenimento del consumo di nuovo suolo e l’utilizzazione di aree già urbanizzate.
12.5 La corretta interpretazione della norma, tuttavia, passa attraverso un’analisi che tenga conto non
solo del dato strettamente semantico o letterale, ma anche dell’esigenza di mantenere un’oggettiva
distinzione sul piano concettuale e regolatorio tra la ristrutturazione e la nuova costruzione, pure nel
sistema risultante dalle recenti modifiche al testo unico dell’edilizia.
L’attuale versione dell’art. 3, comma 1, lett. d), difatti, sebbene animata dall’obiettivo di rendere più
utilizzabile lo strumento della ristrutturazione demoricostruttiva anche nella prospettiva di favorire il
recupero del patrimonio edilizio esistente e evitare consumo di nuovo suolo, non può legittimare un
concetto di ristrutturazione completamente sganciato dalla conservazione della precedente identità
dell’edificio oggetto di trasformazione, né un’interpretazione che avvalori l’idea per cui l’edificio
preesistente rappresenterebbe soltanto “l’occasione” per un intervento che, di fatto, si risolve nella
creazione di un novum sul piano edilizio, non riconducibile sotto alcun profilo alla costruzione
esistente se non sul piano meramente nominalistico.
12.6 Com’è stato giustamente sottolineato dalla più recente giurisprudenza, il criterio della
“continuità” costruttiva e la riconducibilità all’organismo preesistente – che si sostituisce a quello,
più restrittivo, dell’identità dei fabbricanti ante e post intervento – assume ancora maggior pregio
interpretativo a seguito dell’ampliamento della categoria della demolizione e ricostruzione, “in quanto
proprio perché non vi è più il limite della “fedele ricostruzione” si richiede la conservazione delle
caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente nel senso che debbono essere presenti gli
elementi fondamentali, in particolare per i volumi, per cui la ristrutturazione edilizia, per essere tale
e non finire per coincidere con la nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali
dell’edificio preesistente e la successiva ricostruzione dell’edificio deve riprodurre le precedenti linee
fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VII, 23.12.2024, n.
10307).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Paderno d’Adda;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per
le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
TAR Lombardia -Milano – Sezione Quarta – Sentenza 1 aprile 2025, n. 1133.