1. Va infatti messo in luce che la normativa di riferimento in materia di Conferenza dei servizi prevede
oggi che: – all’esito dell’ultima riunione, l’amministrazione procedente adotta la determinazione
motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater, sulla base
delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i
rispettivi rappresentanti (v. art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241/90); – la determinazione motivata
di conclusione della Conferenza, adottata dall’Amministrazione procedente, sostituisce a ogni effetto
tutti gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni (v. art. 14-quater, comma 1); – in caso di
approvazione unanime la determinazione di conclusione della Conferenza è immediatamente
efficace, mentre in caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti l’efficacia della
determinazione è sospesa per il tempo utile a presentare opposizione ai sensi dell’art. 14-quinquies
della legge n. 241/90 (v. art. 14-quater, comma 3); – avverso la determinazione motivata di
conclusione della Conferenza “le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggisticoterritoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini
possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano
espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della
conferenza” (v. art. 14-quinquies della legge n. 241/90). Il modulo procedimentale della Conferenza
dei servizi ha quindi registrato il superamento, per effetto della cd. Riforma Madia, dell’originaria
regola della decisione da adottare necessariamente con l’unanimità delle posizioni. Ne consegue che
nessun parere espresso in Conferenza da autorità attributarie di interessi pubblici può assumere
efficacia vincolante ai fini della decisione dell’autorità procedente. Mentre quindi è previsto che la
decisione possa intervenire sulla base delle posizioni prevalenti, sono anche consentiti rimedi per le
Amministrazioni dissenzienti, ai sensi dell’articolo 14-quinquies della legge bn. 241 del 1990 in base
al quale “…le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni
culturali o della tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre
opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso in modo
inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza”.
2. Il diniego impugnato presenta, pertanto, profili di contrasto con la sopra richiamata normativa
perché la Regione ha motivato il provvedimento sfavorevole unicamente sulla base del parere
negativo della Sezione Paesaggio attribuendo a quest’ultima articolazione dell’Ente un insussistente
potere di veto, così come può desumersi dalla conclusione, contenuta nel preavviso di rigetto,
anch’esso impugnato dalla ricorrente, che “il parere reso dalla Sezione Tutela e Valorizzazione del
Paesaggio di compatibilità paesaggistica determina la mancanza degli elementi essenziali alla
prosecuzione di tale procedimento”.
16.3 – Sennonchè, siffatto modo di procedere, contrariamente a quanto asserito dalla difesa della
Regione, – la quale evidenzia che la regola della decisione secondo le posizioni prevalenti non esclude
la presenza di un unico dissenso qualitativamente insormontabile da parte dell’Autorità procedente,
è in contrasto con le regole di funzionamento della conferenza dei servizi. Va infatti ribadito che
l’Autorità procedente deve concludere i lavori con una determinazione motivata che sia frutto della
discrezionale opera di ponderazione di interessi anche quando siano in gioco posizioni di dissenso
particolarmente qualificato e “sensibile”; non è pertanto legittimo che il dissenso di
un’Amministrazione, ancorché preposta alla tutela di interessi sensibili, si risolva in una paralisi
procedimentale; in ogni caso, il superamento del dissenso è affidato, come si è visto, al meccanismo
della devoluzione alla Presidenza del Consiglio dei ministri della questione.
3. il provvedimento di diniego risulta altresì illegittimo per eccesso di potere sub specie di difetto di
motivazione e di istruttoria in quanto l’Autorità procedente non ha svolto alcuna autonoma
valutazione rispetto ai presupposti di rilasciabilità dell’Autorizzazione unica limitandosi a ritenere
vincolante il parere della Sezione Paesaggio. Un’azione amministrativa coerente con la normativa e
la giurisprudenza di riferimento (cfr., ex plurimis, Cons. St., V, sent. n. 6273/2018, secondo cui “resta
ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità, purché dotato di adeguata
motivazione”) avrebbe imposto all’Autorità procedente di valorizzare autonomamente: – la quasi
unanimità di pareri favorevoli pervenuti anche da parte di amministrazioni preposte alla tutela di
interessi sensibili; – la circostanza che il progetto non ricada in area non idonea in base al d.m.
10.9.2010, criterio preferenziale per la localizzazione degli impianti FER nel contesto territoriale di
riferimento e in un sito privo di vincoli paesaggistici e culturali; – la natura recessiva e non vincolante
del parere della Sezione Paesaggio in base alla rinnovata formulazione dell’art. 12 del d.lgs. n.
387/2003 (come modificato dal d.l. 13/2023) nonché ai sensi del combinato disposto dell’art. 12,
comma 1-quater, del d.l. n. 17/2022 con l’art. 22 del d.lgs. n. 199/2021; – la natura di interesse
pubblico del progetto, strategico ai fini della implementazione del PNRR, come affermato dalla
giurisprudenza di riferimento secondo cui “la produzione di energia elettrica da fonte solare è essa
stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori
paesaggistici” (cfr. in specie C. di S. -Sez. VI- 23.3.2016, n. 1201)” (cfr., Cons. St., VI, sent. n.
2983/2021) e, da ultimo, dal Regolamento UE n. 2577/2022 secondo cui la realizzazione di impianti
FER prevale su altri interessi in potenziale conflitto (sul punto, cfr., TAR Bari, II, sent. n. 529/2023,
secondo cui “Assume rilievo anche il Regolamento U.E. n. 2577/2022 che ha qualificato gli impianti
alimentati da fonti rinnovabili di interesse pubblico prevalente, di guisa che gli atti gravati non
appaiono congruamente motivati, non sussistendo alcuna ragione per ritenere sussistenti profili di
incompatibilità ambientale o paesaggistica, in assenza di espressi vincoli”).
4. Risulta dagli atti che in sede di adozione del diniego la Regione si è limitata a rinviare acriticamente
al riscontro della Sezione paesaggio di cui alla nota prot. n. 9326 del 7/11/2022 senza tuttavia mettere
il documento a disposizione della ricorrente, impedendo a quest’ultima di formulare le previste
osservazioni ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 241 del 1990 atte ad avviare il contraddittorio
predecisorio.
5. Il combinato disposto di tali previsioni codifica l’obbligo delle pp.aa. interessate di: (i) partecipare
alle sedute della conferenza; (ii) esprimere in modo univoco la propria posizione; (iii) indicare le
modifiche progettuali necessarie ai fini del rilascio dell’assenso al progetto. Secondo la più recente
giurisprudenza amministrativa “detto obbligo è stato previsto a corollario dei principi di imparzialità
e trasparenza dell’azione amministrativa, nella misura in cui consente al privato di conoscere
puntualmente la posizione dell’amministrazione e le ragioni sottostanti l’eventuale diniego, in modo
da apportare ogni modifica necessaria ai fini dell’assenso. Ciò anche al fine di ridurre gli spazi di
discrezionalità (rectius di arbitrio) dell’amministrazione che finiscono per produrre una grave e
ineliminabile violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa”
(cfr., TAR Toscana, I, sent. n. 264/2023).
18.2 – Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, appare evidente
l’illegittimità del parere della Sezione Paesaggio, la quale si è limitata: (i) a effettuare una generica
descrizione dell’ambito di inserimento del Progetto (pagg. 1-3); (ii) a indicare la distanza del parco
eolico da beni tutelati (con conseguente conferma che essi non sono interessati dal Progetto, cfr. pagg.
9-10); (iii) a ravvisare l’interferenza dei cavidotti interrati con alcuni ulteriori contesti paesaggistici
(pagg. 6-7). In definitiva, con modalità alquanto stereotipata, nel parere si legge che “l’impianto per
dimensione e localizzazione si configura come un elemento estraneo ai caratteri identitari tipici del
paesaggio nel quale si inserisce e contribuisce a frammentare ed alterare significativamente la
percezione del contesto rurale esistente” (p. 9). Dalla stessa lettura del parere emerge l’assenza di
profili di incompatibilità assoluta rispetto alla realizzazione del Progetto, con la conseguenza che il
diniego si risolve in una aprioristica contrarietà all’intervento priva di un adeguato supporto
motivazionale e istruttorio, nonché in violazione del principio del dissenso costruttivo. Ciò anche
tenuto conto del carattere strategico dell’opera (rientrante nell’ambito del PNIEC e del PNRR) e della
consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “la produzione di energia elettrica da
fonte solare è essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei
valori paesaggistici” (cfr. in specie C. di S. -Sez. VI- 23.3.2016, n. 1201)” (cfr., Cons. St., VI, sent.
n. 2983/2021).
6. il Ministero della cultura può partecipare all’iter unico di cui al d.lgs. n. 387/2003 solo in caso di
progetti localizzati in aree vincolate e non sottoposti a valutazione ambientale. La ratio della
previsione è quindi quella di limitare il potere interdittivo delle autorità preposte alla tutela
paesaggistica, prevenendo posizioni aprioristiche e fondate sulla presenza di beni tutelati esterni alle
aree di Progetto. Se, dunque, il Legislatore, nell’ottica del principio di massima diffusione delle fonti
rinnovabili, ha ritenuto di porre una tale limitazione ai poteri del Ministero della Cultura, si deve
ritenere che a fortiori non possa in alcun modo ammettersi un potere di veto in capo alle autorità
paesaggistiche territoriali in tutti i casi in cui non vi siano vincoli da tutelare. Nel caso di specie,
dunque, l’Autorità procedente avrebbe dovuto considerare recessivo il parere della Sezione
Paesaggio, dal momento che il Progetto ricade in aree prive di vincoli, non qualificate come non
idonee dalla normativa regionale e rispetto al quale l’autorità competente ha espresso parere
favorevole di compatibilità ambientale.
7. il d.lgs. n. 199/2021 – adottato in attuazione della direttiva UE2018/2001 al dichiarato intento di
“accelerare il percorso di crescita sostenibile del Paese” – ha introdotto l’istituto dell’area idonea.
Il procedimento di individuazione delle aree idonee è disciplinato dall’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021
e, nelle more della sua implementazione, sono state introdotte le c.d. aree idonee ex lege (cfr., sul
punto il comma 8 dell’articolo in questione). Proprio al fine di prevenire una impropria commistione
tra aree idonee e il diverso istituto delle aree non idonee (errore in cui è incorsa l’Amministrazione
regionale), l’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 ha chiarito che “le aree non incluse tra le aree idonee non
possono essere dichiarate non idonee all’installazione di impianti di produzione
di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli
procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee” (comma 7). A
fronte di tale quadro normativo di riferimento, appare evidente l’illegittimità del provvedimento di
rigetto (nonché dei presupposti pareri) atteso che si afferma in modo errato la non idoneità dell’area,
quando in realtà il progetto, pur non ricadendo in area idonea, non ricade in aree non idonee. Da qui
l’illegittimità del Provvedimento di rigetto per aver confuso i due istituti in palese violazione di legge.
TAR Puglia Bari, Sezione Seconda, Sentenza 3 novembre 2025 n. 1253