1. Il Collegio, sempre in via preliminare, ritiene infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso
sollevata dalle amministrazioni resistenti in ragione della asserita mancata notifica dello stesso ad
almeno una Regione, qualificabili, nel caso di specie, come soggetti controinteressati.
Ad avviso del Collegio, le Regioni non possiedono la qualifica di controinteressati nel presente
giudizio, considerando che una siffatta qualifica, che impone la notifica del gravame a pena di
inammissibilità ai sensi dell’articolo 41 c.p.a., può essere riconosciuta solo a quei soggetti che siano
portatori di un interesse qualificato alla conservazione degli effetti prodotti dal provvedimento
impugnato (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, sent. n. 4654 del 6 ottobre 2015).
Orbene, nel caso di specie non può predicarsi che le Regioni rivestano la qualità di controinteressati
rispetto alle previsioni del gravato decreto ministeriale, in quanto non può sostenersi che tali enti
abbiano conseguito una posizione giuridica di vantaggio in via immediata in forza del gravato decreto
ministeriale, da intendersi quale attribuzione di una utilitas giuridica sostanziale costituente, in tutto
o in parte, funzione del provvedimento impugnato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 112 del 10
gennaio 2002).
Le Regioni, di conseguenza, per effetto dell’eventuale annullamento delle disposizioni del d.m. del
21 giugno 2024, non si troverebbero private di una irreplicabile posizione di vantaggio, anche tenuto
conto del fatto che le amministrazioni ministeriali resistenti sarebbero tenute, in sede di riesercizio
del potere amministrativo in questione, a dettare nuovamente i principi e criteri per l’individuazione
delle aree idonee, rendendo così possibile, per le Regioni, l’esercizio delle medesime attribuzioni che
avrebbero dovuto esercitare facendo applicazione della disciplina contestata nel presente giudizio.
Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “La Pubblica amministrazione allorché
intervenga a rappresentare gli interessi di cui è portatrice nell’ambito di procedimenti amministrativi
non esercita facoltà riconducibili ad una posizione di interesse legittimo (che presuppone il
collegamento con uno specifico bene della vita) ma si avvale invece di prerogative attinenti la
funzione pubblica di cui è investita nell’interesse generale della collettività” (cfr. T.A.R. Toscana,
sez. III, sent. n. 156 del 30 gennaio 2018, passata in giudicato). Ciò, invero, è quanto avvenuto nel
caso di specie, atteso che le Regioni hanno preso parte alla formazione del gravato decreto
ministeriale, partecipando alla formazione dell’intesa prevista dalla legge nell’ambito della
Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del d.lgs. n. 281/1997.
In definitiva, difetta in capo alle Regioni la titolarità di un interesse qualificato alla conservazione
degli effetti prodotti dal provvedimento impugnato – quale requisito sostanziale richiesto anche ai
fini dell’applicazione della regola processuale di cui all’articolo 41 c.p.a. (cfr., ex multis, Cons. Stato,
sez. VI, sent. n. 4676 dell’11 novembre 2016) – e, quindi, non risultava necessario, per le ricorrenti,
procedere alla notifica del presente gravame a tali enti, donde l’infondatezza della eccezione di
inammissibilità all’uopo sollevata dai Ministeri resistenti.
2. In proposito, occorre innanzitutto evidenziare che il ricorso in esame è stato proposto anche da
Anev, nella sua qualità di associazione ambientale e di categoria degli operatori attivi nella
produzione di energia da fonte rinnovabile eolica.
Detta associazione possiede un interesse attuale, diretto e concreto a impugnare le contestate
disposizioni del d.m. del 21 giugno 2024, così come a prospettare le questioni di legittimità
costituzionale agitate in ricorso, in quanto tra i suoi scopi statutari figura anche la “promozione e
utilizzazione della fonte eolica in un rapporto equilibrato tra insediamenti e natura” (art. 3.1. dello
statuto associativo, doc. 4 della produzione delle ricorrenti).
Orbene, le previsioni del gravato decreto ministeriale si appalesano astrattamente in grado di incidere
negativamente sulla testé richiamata finalità statutaria dell’Anev, in quanto i prospettati deficit di
legittimità della disciplina inerente alla individuazione delle aree idonee e non idonee risultano
potenzialmente forieri di ostacolare la promozione e utilizzazione della energia elettrica che può
essere prodotta mediante lo sfruttamento economico della fonte rinnovabile di tipo eolico, con la
conseguenza che il presente gravame risulta decidibile nel merito nei confronti dell’associazione
ricorrente.
Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, affinché possa dirsi sussistente l’interesse a
ricorrere di una associazione di categoria “è necessario, innanzitutto, che la questione dibattuta
attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la
produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo
istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati (Cons. St.,
sez. IV, 16 novembre 2011, n.6050)” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 9 del 2 novembre 2015;
C.G.A.R.S., sez. giurisdizionale, sent. n. 769 del 27 giugno 2022).
3. E’ d’uopo evidenziare sin da ora che non si ritiene sussistente in capo alle società ricorrenti tale
condizione dell’azione richiesta dalla legge per conseguire l’annullamento giudiziale del gravato
decreto ministeriale del 21 giugno 2024.
In proposito, giova preliminarmente evidenziare che l’interesse a ricorrere, quale condizione
dell’azione concettualmente autonoma dalla legittimazione ad agire, trova il suo fondamento nell’art.
100 del codice di procedura civile, rubricato “Interesse ad agire” e applicabile al processo
amministrativo in virtù del rinvio esterno sancito dall’articolo 39 c.p.a.
In particolare, atteso che l’articolo 100 c.p.c. stabilisce che “Per proporre una domanda o per
contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse”, l’interesse a ricorrere si caratterizza per
la “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e
dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto
impugnato” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).
Ciò, invero, risulta coerente con la funzione svolta dalle condizioni dell’azione nei processi di parte,
innervati dal principio della domanda e dal principio dispositivo (cfr. Cass. civ., SS.UU., 22 aprile
2013 n. 9685; Cass. civ., sez. III, 3 marzo 2015, n. 4228; Cass. civ., sez. II, 9 ottobre 2017, n. 23542).
L’interesse a ricorrere, inoltre, è espressione della concezione soggettiva della tutela giurisdizionale,
propria anche del processo amministrativo (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 4 del 7 aprile 2011) e
ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, fino a divenire strumento di selezione degli
interessi meritevoli di tutela (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 22 del 9 dicembre 2021).
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, proprio con riferimento a tale condizione dell’azione, ha
ulteriormente chiarito che “Il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento,
direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art.
34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando
confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e
l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più)
rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso,
e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo
dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il
ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che ‘la
situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione’ ma non anche che ‘abbia
subito’ una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite” (cfr. Cons. Stato,
Ad. plen., sent. n. 22/2021, cit.).
Ordunque, nel caso in esame viene in rilievo una fattispecie controversa rispetto alla quale l’interesse
al bene (i.e., l’utilità finale o petitum mediato) correlato alla situazione giuridica soggettiva dedotta
in giudizio dalle società ricorrenti rimonta alle previsioni ministeriali che, con carattere generale,
sono destinate a incidere sui procedimenti di autorizzazione, con la conseguenza che è rispetto alle
stesse che deve essere apprezzata in via prognostica la possibilità che la situazione dedotta in giudizio
dalle società ricorrenti abbia subito la prospettata lesione.
Un siffatto apprezzamento, per una pluralità di ragioni (tra le quali la più evidente è quella che risiede
nel fatto che opinando diversamente si finirebbe per violare il divieto sancito dall’articolo 34, comma
2, c.p.a.), non può che prescindere dall’esito procedimentale dell’iter di autorizzazione e deve
necessariamente essere incentrato sulla eventuale diretta, immediata e concreta valenza
pregiudizievole delle contestate previsioni del d.m. del 21 giugno 2024 per le società ricorrenti.
Invero, siccome il fulcro delle censure proposte ruota intorno alla prospettata lesività del nuovo
assetto regolamentare per effetto della rivisitazione del previgente sistema e del ruolo che l’istituto
delle “aree non idonee” è destinato a giocare, anche per ciò che concerne gli aspetti inerenti alle
modalità della loro determinazione, dall’analisi svolta in precedenza emerge come la qualificazione
di determinate porzioni di territorio in termini di “aree non idonee” non costituisce un impedimento
assoluto alla realizzazione di progetti tesi alla costruzione e all’esercizio di impianti FER, donde la
radicale insussistenza, anche in una prospettiva prognostica di valutazione, della lesione prospettata
dalle società ricorrenti.
4. La tesi sostenuta dalle società ricorrenti, secondo cui le aree non idonee sono superfici sulle quali
è totalmente preclusa l’installazione di impianti FER, non merita di essere condivisa, in quanto i
principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in relazione al contesto delineato dall’articolo
12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003 e dalle Linee Guida del 2010, non possono sic et simpliciter
essere trasposti, in maniera acritica e meccanica, al nuovo assetto delineato con il d.lgs. n. 199/2021
e il d.m. del 21 giugno 2024, come peraltro già in parte evidenziato dalla Corte costituzionale (cfr.
Corte cost., sent. n. 103/2024).
Laddove, infatti, si aderisse ad una siffatta opzione ermeneutica – che è, poi, quella sostanzialmente
prospettata in ricorso – si finirebbe per obliterare indebitamente il vigente contesto normativo, avuto
specifico riguardo alla circostanza per cui, de iure condito, l’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n.
199/2021 espressamente dispone che sia il Mase, di concerto con il Mic e il Masaf, previo
raggiungimento dell’intesa in Conferenza unificata, a stabilire con decreto i principi e i criteri
omogenei strumentali all’individuazione delle aree idonee e non idonee.
Invero, proprio sulla scorta delle scelte compiute dalle amministrazioni resistenti con l’adozione del
gravato decreto ministeriale – e condivise con gli enti territoriali – emerge come, contrariamente a
quanto sostenuto dalle società ricorrenti, nel complessivo nuovo impianto normativo e regolamentare
sia sostanzialmente rimasta inalterata, quanto a natura e finalità, la portata precettiva del concetto di
“area non idonea” rispetto a quanto previsto dal paragrafo 17 e dall’Allegato 3 delle Linee Guida del
2010, non traducendosi, ora come allora, in una preclusione assoluta alla realizzazione di impianti
FER, ed essendo solo funzionale ad indicare la sussistenza di “una elevata probabilità di esito
negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione”.Tale opzione esegetica può essere
legittimamente percorsa in ossequio al canone ermeneutico dell’interpretazione conservativa di cui
all’articolo 1367 cod civ. – pacificamente applicabile anche agli atti amministrativi, come chiarito
dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 5358 del 4 settembre 2020 e
riferimenti ivi citati) –. Infatti, mediante l’impiego di tale, legittimo, criterio interpretativo, nel nostro
ordinamento giuridico è possibile preservare atti e valori giuridici non affetti da vizi di legittimità (ut
res magis valeat quam pereat), risultando ciò confacente, peraltro, ai principi di economicità ed
efficacia dell’attività amministrativa sanciti dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n.
241 (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3488 del 10 luglio 2015) e di cui il criterio della interpretazione
conservativa costituisce espressione.
5. Vale considerare che anche ipotizzando che l’individuazione delle aree non idonee possa, in alcuni
casi, scontare in sede di legislazione regionale una carente caratterizzazione in ragione del diverso
atteggiarsi dei lavori preparatori di un provvedimento legislativo rispetto alla fase istruttoria di un
procedimento amministrativo, ciò non risulterebbe di per sé suscettibile di arrecare un pregiudizio
concreto e attuale agli interessi degli operatori economici che intendono realizzare impianti FER in
siti classificati come “aree non idonee”.
Infatti, la conseguenza giuridica che può farsi discendere dalla concretizzazione dell’ipotesi innanzi
prospettata, consiste in un mero aggravamento dell’onere motivazionale a carico
dell’amministrazione competente a pronunciarsi sulle istanze di autorizzazione alla realizzazione ed
esercizio di impianti FER.
6. In particolare, l’amministrazione procedente, all’esito dell’iter di autorizzazione, non potrà
giustificare l’eventuale ritenuta incompatibilità del progetto solo in ragione del fatto che l’impianto
sia localizzato in un’area classificata come non idonea – motivazione, peraltro, che risulterebbe
insufficiente anche nel caso in cui la caratterizzazione delle aree non idonee sia stata puntualmente
svolta dal legislatore regionale, in quanto la qualificazione di non idoneità non si traduce in un divieto
assoluto di installazione di impianti FER, come esposto in precedenza – ma dovrà necessariamente
fondare il proprio diniego dando conto in maniera adeguata, ancorché in ipotesi sintetica, delle
intrinseche caratteristiche del progetto e delle aree interessate, traguardate alla luce della
comparazione dei contrapposti interessi in giuoco, fermo restando quanto previsto dall’articolo 16-
septies della direttiva 2018/2001/UE, in seguito alle modifiche operate con la direttiva 2023/2413/UE.
7. La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che il giudice, in ossequio al principio di
conservazione degli atti e valori giuridici, nonché al principio della effettività della tutela
giurisdizionale – nelle sue declinazioni di accesso alla tutela e somministrazione di una tutela di
merito da parte dell’Autorità giudiziaria, direttamente discendenti dalle previsioni dettate
dall’articolo 24 della Costituzione e dall’articolo 13 della CEDU – deve “salvaguardare, per quanto,
è possibile l’accesso al giudizio ed alla sua definizione con decisione nel merito, e, dunque, nel caso
del giudizio amministrativo di annullamento, di accesso alla pronuncia che possa (sussistendone i
presupposti) assicurare la tutela avverso gli atti della pubblica amministrazione” (cfr. Cons. Stato,
sez. IV, sent. n. 5719 del 5 ottobre 2018).
Con tale richiamata pronuncia, infatti, il Consiglio di Stato ha di fatto ammesso che il giudice
amministrativo possa procedere a una parziale salvezza del ricorso collettivo anche nella ipotesi in
cui debba, in parte, procedersi alla declaratoria di (parziale) inammissibilità dello stesso per difetto
di legittimazione attiva di alcuni ricorrenti, o di inammissibilità di alcuni motivi di ricorso.
8. Il Consiglio di Stato ha di fatto ammesso che un ricorso collettivo possa essere validamente deciso
nel merito anche nel caso in cui, nelle more del giudizio, sopravvenga la carenza di interesse di taluni
ricorrenti causativa della (parziale) improcedibilità del ricorso rispetto a specifiche posizioni (cfr.
Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 11170 del 27 dicembre 2023).
Il Collegio, nel caso di specie, ritiene che il ricorso in esame sia decidibile nel merito, nonostante
l’accertata insussistenza originaria di interesse delle società ricorrenti nei termini innanzi esposti, in
quanto in una valutazione congiunta delle posizioni di tali soggetti e di quella della associazione
Anev, risultano comunque assente un conflitto di interesse, anche solo potenziale, tra detti soggetti,
tale per cui la somministrazione di una tutela di merito nei confronti di una parte soltanto della
originaria pletora di ricorrenti, non pregiudica le posizioni dei soggetti per i quali il ricorso è stato
dichiarato inammissibile, anche tenuto conto della natura eminente demolitoria di tutte le censure
articolate con gli undici motivi di gravame che sono stati proposti.
9. Vale evidenziare come l’articolo 20, comma 4, del d.lgs. n. 199/2021 detti previsioni inerenti alla
sola disciplina funzionale alla individuazione delle aree idonee. Ciò emerge in maniera netta dal
tenore letterale di tale disposizione normativa, a mente della quale “Conformemente ai principi e
criteri stabiliti dai decreti di cui al comma 1, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
dei medesimi decreti, le Regioni individuano con legge le aree idonee, anche con il supporto della
piattaforma di cui all’articolo 21 […]”.
Milita in tal senso, inoltre, anche il fatto che il legislatore delegato, quando ha ritenuto di introdurre
una disciplina inerente alla individuazione delle aree non idonee, ha fatto espressamente riferimento
a tale tipologia di superfici (cfr. articolo 20, commi 1 e 7, del d.lgs. n. 199/2021).
Per verificare se la disciplina recata dall’articolo 20, comma 4, del d.lgs. n. 199/2021, con precipuo
riferimento alla previsione in forza della quale le Regioni sono tenute a individuare con legge le aree
idonee all’installazione di impianti FER, integri gli estremi di un eccesso di delega, occorre prendere
in considerazione quanto stabilito dall’articolo 5, comma 1, lett. a), della legge n. 53/2021.
Per quanto di interesse ai fini della delibazione del presente motivo di censura, tale disposizione
normativa prevede che “1. Nell’esercizio della delega per l’attuazione della direttiva (UE) 2018/2001
del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, il Governo osserva, oltre ai principi
e criteri direttivi generali di cui all’articolo 32 della legge n. 234 del 2012, anche i seguenti principi
e criteri direttivi specifici:
a) prevedere, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, su proposta del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministero per i beni e le attività
culturali e per il turismo, al fine del concreto raggiungimento degli obiettivi indicati nel Piano
nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC), una disciplina per l’individuazione delle
superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili […]”.
L’unico specifico indirizzo, quanto al quomodo della individuazione delle aree idonee, è contenuto
nell’articolo 5, comma 1, lett. a), n. 2), della legge n. 53/2021, che discorre di “processo
programmatorio”. Tale inciso, tuttavia, non può essere interpretato nel senso prospettato dalla
Associazione ricorrente, atteso che l’ampio criterio direttivo specifico fissato dalla legge delega
(ossia, il sopra richiamato articolo 5, comma 1, lett. a), nella parte in cui stabilisce che il Governo è
tenuto a prevedere una disciplina per l’individuazione delle superfici e aree idonee e non idonee per
l’installazione di impianti FER) non vincolava il legislatore delegato ad imporre alle Regioni
l’obbligo di utilizzare un predeterminato veicolo giuridico nella individuazione delle aree idonee (e
lo stesso vale anche per le aree non idonee, vid. infra).
Di sicuro, l’individuazione delle aree idonee non costituisce un’attività che il legislatore delegato era
tenuto ad assoggettare necessariamente a procedimentalizzazione amministrativa, come risulta dal
fatto che nel previgente regime normativo e regolamentare non era previsto che le aree idonee
dovessero essere individuate dalle Regioni mediante l’adozione di un atto amministrativo di
programmazione o pianificazione.
Infatti, l’articolo 12, comma 10, del d.lgs. n. 387/2003, nel prevedere che il procedimento di
autorizzazione unica inerente alla costruzione ed esercizio degli impianti FER (articolo 12, comma
3, del d.lgs. n. 387/2003) dovesse svolgersi conformemente a quanto previsto in apposite linee guida
ministeriali (risultate, poi, essere le Linee Guida di cui al d.m. del 10 settembre 2010), stabiliva anche
che “In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non
idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti”.
Dal tenore testuale di tale disposizione normativa emerge in maniera netta come le Regioni non
fossero gravate da alcun obbligo legale di procedere alla individuazione delle aree idonee alla
installazione di impianti FER.
Pertanto, alla luce di quanto previsto dalla legge delega, nonché dagli indici normativi ritraibili dal
pregresso regime normativo e regolamentare, non può essere validamente sostenuto, come
prospettato dalla Associazione ricorrente, che l’articolo 20, comma 4, del d.lgs. n. 199/2021 si risolva
in un eccesso di delega nella parte in cui attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aree
idonee con propria legge e non, invece, con un atto amministrativo di programmazione.
10. La Corte costituzionale ha già avuto modo di chiarire che con le disposizioni normative introdotte
dal d.lgs. n. 199/2021 “il legislatore statale ha inteso superare il sistema dettato dall’art. 12, comma
10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell’elettricità) e dal conseguente decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre
2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), contenenti i
principi e i criteri di individuazione delle aree non idonee. Le regioni, pertanto, sono ora chiamate
a individuare le aree «idonee» all’installazione degli impianti, sulla scorta dei principi e dei criteri
stabiliti con appositi decreti interministeriali, previsti dal comma 1 del citato art. 20 […]. Inoltre,
l’individuazione delle aree idonee dovrà avvenire non più in sede amministrativa, come prevedeva
la disciplina precedente in relazione a quelle non idonee, bensì «con legge» regionale, secondo
quanto precisato dal comma 4 (primo periodo) dello stesso art. 20” (cfr. Corte cost., sent. n.
103/2024).
11. Nel vigente e mutato assetto normativo, i principi e i criteri per la individuazione delle aree non
idonee non risultano essere più quelli indicati nelle Linee Guida del 2010, bensì quelli individuati con
il meccanismo di cui all’articolo 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021 (ossia, come detto, con i decreti
del Mase, di concerto con Mic e Masaf, previa intesa in Conferenza unificata), che pure può essere
considerato espressione della leale collaborazione fra Stato e Regioni, rappresentando, al pari delle
Linee Guida, uno strumento di completamento della normativa primaria per ciò che concerne gli
aspetti maggiormente tecnici della materia in questione.
12. In proposito, giova evidenziare che le aree non idonee non costituiscono divieti aprioristici e
assoluti alla installazione degli impianti FER, ma come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale
rappresentano “meri indici rivelatori di possibili esigenze di tutela del paesaggio” (cfr. Corte cost.,
sent. n. 121/2022, par. 5.1.).
Le aree non idonee, invero, continuano a svolgere siffatta funzione anche nel rinnovato assetto
normativo e regolamentare della materia, indipendentemente dal fatto che l’articolo 1, comma 2, lett.
b), del d.m. del 21 giugno 2024 definisca tali superfici come “incompatibili con l’installazione di
specifiche tipologie di impianti”, poiché a ciò non risulta correlato un espresso divieto generalizzato
di installazione degli impianti FER.
Vale rilevare, peraltro, che già sotto il previgente regime normativo e regolamentare il paragrafo 17
delle Linee Guida del 2010 specificava che il processo di ricognizione delle aree non idonee dovesse
avvenire prendendo in considerazione gli “obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento,
in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti”.
Le aree non idonee, quindi, si sono sempre caratterizzate per il fatto di essere aree incompatibili con
il soddisfacimento degli obiettivi di protezione che l’ordinamento intende perseguire nella materia
della produzione, trasporto e distribuzione nazionale della energia, senza che ciò si sia mai tradotto
in una preclusione assoluta alla realizzazione ed esercizio degli impianti FER, valendo solo a indicare
la sussistenza di una “elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione” (cfr. paragrafo 17.1 delle Linee Guida del 2010).
Anche sotto il vigente regime normativo, l’effetto della qualificazione di una superficie in termini di
area non idonea è unicamente quello di precludere l’accesso al beneficio dell’accelerazione ed
agevolazione procedimentale di cui all’articolo 22 del d.lgs. n. 199/2021, segnalando la necessità di
un più approfondito e lungo apprezzamento delle amministrazioni competenti, strumentale a garantire
una tutela più rafforzata del paesaggio, dell’ambiente e del territorio nell’ambito dei singoli
procedimenti amministrativi di autorizzazione degli impianti FER.
13. La circostanza per cui la loro individuazione non debba più avvenire con un atto amministrativo
di programmazione, bensì con legge regionale, non vale di per sé a rendere illegittima la scelta operata
con il gravato decreto ministeriale.
L’individuazione delle aree non idonee, infatti, non è rimessa al libero e indiscriminato arbitrio delle
Regioni, come prospettato dalla Associazione ricorrente con il motivo di ricorso in esame, bensì
costituisce il portato di una attività che deve necessariamente essere improntata al rispetto dei principi
e dei criteri indicati dal legislatore delegato, a loro volta funzionalizzati, per espressa previsione della
legge n. 53/2021, al soddisfacimento delle esigenze di salvaguardia del patrimonio culturale e del
paesaggio e al principio della minimizzazione degli impatti sull’ambiente e il territorio, fermo
restando il vincolo del raggiungimento degli obiettivi sovranazionali di decarbonizzazione al 2030
(cfr. articolo 5 della legge n. 53/2021).
14. A tale ultimo riguardo, risulta indimostrato in base a quanto esposto in ricorso e prodotto in atti
da Anev, che la individuazione delle aree non idonee con legge regionale impedisca il raggiungimento
degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030, il che, secondo l’impostazione ricorsuale, costituirebbe
la causa mediata della invocata lesione della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.
A smentire l’assunto della Associazione ricorrente è sufficiente evidenziare come lo stesso gravato
decreto ministeriale correli la disciplina delle aree idonee e non idonee con quella inerente al
raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030, assegnando a ciascuna Regione
l’obiettivo di raggiungere una quota parte (cd. burden sharing) della potenza totale aggiuntiva di 80
GW da fonti rinnovabili, da soddisfare mediante la traiettoria tracciata dall’articolo 2 del d.m. del 21
giugno 2024.In ragione del fatto che è stata introdotta una specifica disciplina per il raggiungimento
degli obiettivi assunti dall’Italia a livello unionale, nonché del fatto che il d.lgs. n. 199/2021 prevede
anche dei meccanismi sostitutivi appannaggio dello Stato in caso di mancata promulgazione delle
leggi regionali o di mancata osservanza dei principi e criteri fissati secondo il meccanismo previsto
dal legislatore delegato, risulta del tutto irrilevante che la individuazione delle aree non idonee
avvenga con legge regionale e non in sede amministrativa.
15. La legge delega prevede espressamente che la disciplina delle aree idonee e non idonee sia dettata
nel “rispetto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e
forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, nonché delle specifiche competenze dei Ministeri
per i beni e le attività culturali e per il turismo, delle politiche agricole alimentari e forestali e
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture
edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, e aree non utilizzabili per altri scopi,
compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture
di rete e della domanda elettrica, nonché tenendo in considerazione la dislocazione della domanda,
gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa”, sancendo poi, quale criterio
direttivo specifico per la individuazione delle aree non idonee, il rispetto dei “principi della
minimizzazione degli impatti sull’ambiente, sul territorio e sul paesaggio, fermo restando il vincolo
del raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 e tenendo conto della sostenibilità
dei costi correlati al raggiungimento di tale obiettivo” (articolo 5, comma 1, lett. a) e b).
La stessa giurisprudenza amministrativa, già in relazione al precedente assetto normativo, ha
riconosciuto che non può accordarsi un favor indiscriminato agli obiettivi di produzione energetica,
facendo divenire recessivi quelli legati alle esigenze di tutela del paesaggio e dell’ambiente (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, sent. n. 8491 del 23 ottobre 2024).
16. Vale osservare che il principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile, che ha la
sua fonte nella direttiva 2001/77/CE (come sostituita dalla direttiva 2009/28/CE e rifusa nella
direttiva 2018/2001/UE), trova attuazione nella “generale utilizzabilità di tutti i terreni per
l’inserimento di tali impianti, con le eccezioni stabilite dalle Regioni, ispirate alla tutela di altri
interessi costituzionalmente protetti nell’ambito delle materie di competenza delle Regioni stesse”
(cfr. Corte cost., sent. n. 224/2012, punto 4.5.).
Da tale arresto della giurisprudenza costituzionale emerge come il principio in questione non presenti
un carattere di assoluta prevalenza nella materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia, introducendo unicamente un divieto di sottrazione, indiscriminata e generalizzata, di
specifiche tipologie di superfici rispetto alla installazione di impianti FER.
Ciò trova conferma nel fatto che la Corte costituzionale ha espressamente ammesso la possibilità che
vengano previste precipue eccezioni a tale principio in vista della tutela di ulteriori interessi di rango
costituzionale.
Anche la giurisprudenza amministrativa, sotto la vigenza del precedente impianto normativo, ha
evidenziato che l’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003, quale espressione del principio di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabile, non poteva essere interpretato nel senso che “l’interesse
alla realizzazione degli impianti [FER, n.d.r.] debba sempre considerarsi prevalente su quello alla
tutela dell’ambiente, perché ciò comporterebbe di fatto la sterilizzazione (e, quindi, la negazione) del
bilanciamento di interessi cui è istituzionalmente preposta l’autorità competente in materia di VIA
(peraltro, anch’essa sulla scorta di specifiche direttive europee)” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n.
7550 del 12 novembre 2021).
Se è vero che tale pronuncia inerisce all’applicazione del principio di massima diffusione delle fonti
di energia rinnovabile nell’ambito dei procedimenti amministrativi di autorizzazione alla
installazione degli impianti FER, la stessa è comunque utilmente richiamabile anche ai fini dell’esame
della doglianza in questione perché pone l’accento sulla circostanza per cui l’applicazione del
suddetto principio non possa valere a precludere ovvero ad attenuare la tutela di altri interessi ritenuti
primari dall’ordinamento giuridico, la cui cura in concreto è del pari incisa dalla disciplina dettata
dalle fonti normative di rango eurounitario, come appunto gli interessi di natura ambientale avuto
riguardo alla disciplina di matrice unionale relativa alle procedure di valutazione di impatto.
17. Tale previsione non costituisce una novità dell’attuale impianto normativo, ponendosi per
converso in linea di continuità con quanto già previsto dalla lettera f), dell’Allegato 3, delle Linee
Guida del 2010, che concedeva alle Regioni la medesima facoltà con riferimento agli “immobili e le
aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136 dello stesso decreto
legislativo [42/2004, n.d.r.]”, vale a dire a tutti i beni paesaggistici, tenuto conto che la previsione
delle Linee Guida era speculare all’oggetto della rubrica dell’articolo 136 Cbcp, che appunto recita
“Immobili ed aree di notevole interesse pubblico”.
La differenza con il precedente regime, invero, si apprezza in relazione alle lettere a) e b), dell’articolo
136, comma 1, Cbcp, in quanto relativamente alle superfici sulle quali insistono i beni paesaggistici
contemplati da tali previsioni normative la qualificazione di area non idonea viene attribuita
direttamente dal d.m. del 21 giugno 2024, non formando oggetto di una mera facoltà riconosciuta alle
Regioni – e, quindi, anche non esercitabile -.
18. E’ stata prevista una differente graduazione dell’intervento di individuazione delle aree non
idonee a seconda della tipologia di bene paesaggistico concretamente insistente sul territorio
suscettibile di essere interessato dalla installazione di un impianto FER.
In particolare, solo relativamente ai beni di cui all’articolo 136, comma 1, lett. a) e b), Cbcp
l’apprezzamento di compatibilità paesaggistica è destinato ad essere sempre particolarmente intenso
nell’ambito dei singoli procedimenti di autorizzazione, stante la sicura qualificazione di non idoneità
delle aree sulle quali essi insistono, in quanto direttamente sancita dall’articolo 7 del d.m. del 21
giugno 2024.
Per converso, in relazione alle aree sulle quali insistono i beni contemplati dall’articolo 136, comma
1, lett. c) e d), Cbcp, le implicazioni in termini di compatibilità paesaggistica all’interno dei singoli
procedimenti autorizzativi dipenderanno dalle scelte qualificatorie che saranno operate dalle Regioni,
ferme restando le competenze delle autorità statali e regionali deputate alla tutela dei beni in
questione.
19. In primo luogo, l’illegittimità dell’articolo 7 del d.m. del 21 giugno 2024 discende dal fatto che
tale previsione abilita le Regioni a prevedere fasce di rispetto più ampie, in relazione alla installazione
di impianti eolici e fotovoltaici, rispetto a quelle previste dal legislatore ai sensi dell’articolo 20,
comma 8, lett. c-quater), del d.lgs. n. 199/2021.
Ciò disvela l’irragionevolezza di fondo della contestata scelta amministrativa, poiché le fasce di
rispetto individuate dal legislatore risultano già espressive di specifiche esigenze di tutela dei beni
culturali e paesaggistici, sicché risulta difficile ipotizzare che vi siano ulteriori e più specifiche ragioni
che possano legittimare le Regioni a discostarsi dalle scelte operate a monte dal legislatore statale
cui, come detto, spetta la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dei predetti beni.
In secondo luogo, l’illegittimità della scelta amministrativa operata con il contestato articolo 7,
comma 3, del d.m. del 21 giugno 2024 discende anche dal fatto che la stessa si sostanzia, di fatto, in
una integrale devoluzione alle Regioni del compito di individuare specifiche misure di rafforzamento
della protezione dei beni culturali e paesaggistici per ciascuna tipologia di impianto FER individuato
dal d.lgs. n. 190/2024.
Le Regioni, che come detto non possono introdurre ex se divieti quantitativi di carattere generalizzato
che limitino l’installazione di impianti FER nel territorio nazionale, si troverebbero a operare in
assenza di specifici parametri normativi di riferimento – quantomeno nella forma di distinti range per
tipologia di impianto FER – essendo appunto unico il range individuato per la determinazione delle
fasce di rispetto, spettando, di conseguenza, alle Regioni la effettiva differenziazione di tali fasce in
base a tipologia e taglia dell’impianto, nonché alle caratteristiche dei beni oggetto di tutela.
Tale attività, tuttavia, dovrebbe essere improntata al rispetto di più specifici criteri dettati dal
legislatore statale, eventualmente anche ricorrendo a meccanismi di delega come avvenuto nel caso
di specie, sia perché la individuazione delle fasce di rispetto si risolve sostanzialmente in una misura
di salvaguardia di beni culturali, ambientali e paesaggistici, sia perché il legislatore statale è dotato
delle conoscenze adeguate per provvedere alla determinazione degli specifici range di ampiezza delle
differenti fasce di rispetto da individuare, come emerge dalla piana disamina della disciplina di
dettaglio in materia di regimi autorizzativi degli impianti FER di cui al d.lgs. n. 190/2024. Infatti, tale
ultimo provvedimento legislativo, agli Allegati A, B e C differenzia i diversi impianti, quanto al
regime amministrativo applicabile, in funzione delle loro caratteristiche strutturali e di potenza, il che
fa emergere come la medesima operazione sarebbe possibile anche con riferimento alla
determinazione delle fasce di rispetto dei beni sottoposti a tutela.
20. Vale, innanzitutto, rilevare che prima dell’adozione del decreto legislativo delegato n. 199/2021
non vigeva alcun regime amministrativo che prendesse in considerazione la realizzazione di impianti
FER in aree considerate idonee, atteso che alle Regioni era riconosciuta unicamente la facoltà di
procedere alla individuazione delle aree non idonee.
Orbene, tenuto conto che l’articolo 5, comma 1, lett. a), n. 1), della legge n. 53/2021 si è limitato a
stabilire che all’atto della introduzione della disciplina per la individuazione delle aree idonee e non
idonee il legislatore delegato dovesse anche prevedere “misure di salvaguardia delle iniziative di
sviluppo in corso che risultino coerenti con i criteri di localizzazione degli impianti preesistenti
rispetto a quelli definiti nella presente lettera”, prima dell’adozione del d.m. del 21 giugno 2024, le
uniche iniziative suscettibili di ricadere in area idonea risultano circoscritte a quelle localizzate nelle
aree idonee, individuate ope legis ancorché in maniera transeunte, dall’articolo 20, comma 8, del
d.lgs. n. 199/2021.
Orbene, il gravato decreto ministeriale non prevede alcuna misura di salvaguardia per tali iniziative,
limitandosi ad attribuire alle Regioni la mera “possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’art.
20, comma 8 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 vigente alla data di entrata in vigore
del presente decreto” (articolo 7, comma 2, lett. c).
Ciò, tuttavia, risulta insufficiente a salvaguardare tali iniziative dalle sopravvenienze normative che,
in seguito all’adozione delle leggi regionali, potrebbero mutare la qualificazione delle aree su cui
sono localizzati gli impianti per i quali risultano in corso i procedimenti di autorizzazione, al momento
dell’adozione del d.m. del 21 giugno 2024.
La concessione della suddetta facoltà, infatti, non assicura il mantenimento della qualificazione di
area idonea operata medio tempore dalla legge e, dunque, non può costituire una valida misura di
salvaguardia delle iniziative in corso, tenuto conto del fatto che le stesse, in base al combinato
disposto dell’articolo 20, comma 8, e 22, del d.lgs. n. 199/2021 hanno avuto accesso alle agevolazioni
e accelerazioni procedimentali previste con la introduzione del regime delle aree idonee.
21. Principiando dalla disamina dei criteri per la individuazione delle aree idonee, vale porre in rilievo
che l’articolo 7, comma 2, del d.m. del 21 giugno 2024 si limita sostanzialmente a ripetere quanto già
previsto dall’articolo 5, comma 1, lett. a), della legge n. 53/2021, con la mera aggiunta dell’inciso
“nonché di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica” e dell’inciso “ivi
incluse le superfici agricole non utilizzabili”.
Le previsioni di cui all’articolo 7, comma 2, lett. b) e c), del d.m. del 21 giugno 2024 – che
attribuiscono alle Regioni, da un lato, la facoltà di classificare le aree idonee in base a fonte, taglia e
tipologia di impianto e, dall’altro, la possibilità di far salve le aree idonee individuate dall’articolo
20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021 – non valgono a compensare il contestato deficit di specificità
che inficia la legittimità dei criteri dettati dal gravato decreto ministeriale per la individuazione delle
aree idonee, atteso che il contenuto precettivo di tali previsioni non è atto a declinare i principi e i
criteri direttivi specifici stabiliti dal legislatore delegante con l’articolo 5, comma 1, lett. a), della
legge n. 53/2021.
Risulta, pertanto, sostanzialmente violata, ad opera del gravato d.m. del 21 giugno 2024, la delega
legislativa in relazione alla previsione dei principi e criteri per la individuazione delle aree idonee,
difettando quel grado di specificità, anche minimo, richiesto per attuare la delega legislativa, ancorché
in un contesto caratterizzato dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni nella
materia della produzione, distribuzione e trasporto nazionale dell’energia, funzionale a garantire il
concreto e corretto esercizio delle attribuzioni spettanti alle Regioni.
Del pari, anche la previsione dei criteri per la individuazione delle aree non idonee sconta il medesimo
deficit di specificità innanzi delineato, sicché pure l’articolo 7, comma 3, del d.m. del 21 giugno 2024
risulta illegittimo per le medesime ragioni sin qui esposte.
Così, ad esempio, non sono stati previsti criteri di valutazione tarati sulla tipologia di fonte
rinnovabile e/o sulla taglia dell’impianto, non sono stati previsti criteri per valutare le situazioni di
concentrazione di impianti FER nella medesima area ovvero di interazione con altri progetti o
programmi, né sono stati previsti criteri per apprezzare adeguatamente specifiche aree, quali i siti
Rete Natura 2000, le aree naturali protette, quelle caratterizzate da dissesto e/o rischio idrogeologico,
ecc.
Peraltro, riconoscere alle Regioni delle facoltà indicate dall’articolo 7, comma 2, del d.m. del 21
giugno 2024 non equivale a fornire alle stesse i criteri applicativi necessari per dare attuazione ai
principi e criteri direttivi specifici individuati nella legge delega e riprodotti anche nell’articolo 20,
comma 3, del d.lgs. n. 199/2021.
Non risultano, quindi, legittimamente declinati i principi e i criteri direttivi specifici sanciti
dall’articolo 5, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 53/2024, con la conseguenza che le previsioni
dell’articolo 7, commi 2 e 3, del gravato decreto ministeriale risultano illegittime per violazione dei
parametri di legittimità invocati dalla Associazione ricorrente.
La carente specificità dei criteri di individuazione si traduce anche nel difetto di omogeneità.
A riguardo, va rilevato che il requisito normativo della omogeneità deve essere apprezzato non
rispetto all’intrinseco contenuto dei principi e criteri concretamente individuati, traguardati alla luce
della diretta comparazione tra gli stessi – vale a dire, nel raffronto tra quelli previsti per la
individuazione delle aree idonee e quelli dettati per la individuazione delle aree non idonee – bensì
nella loro attitudine ad essere applicati in maniera uniforme nell’intero territorio nazionale.
D’altronde, la individuazione delle aree idonee e di quelle non idonee sottende, per ragioni
strumentalmente correlate alla funzione di tali istituti, considerazioni di ordine ambientale, culturale
e paesaggistico non del tutto sovrapponibili, il che corrobora la legittimità della previsione di principi
e criteri applicativi non del tutto speculari dal punto di vista contenutistico-strutturale.
Ad avvalorare la correttezza della opzione esegetica proposta, in forza della quale si ritiene che il
requisito normativo della omogeneità debba essere declinato in termini effettuali e non strutturali,
depone anche la circostanza per cui l’individuazione delle aree idonee e non idonee ingloba anche
apprezzamenti relazionati con la tutela del territorio e la salvaguardia dei beni paesaggistici e
culturali.
La richiesta omogeneità applicativa dei principi e criteri in questione, pertanto, risponde anche
all’esigenza che la disciplina della individuazione delle aree idonee e non idonee non ostacoli il
mantenimento di standard uniformi di tutela paesaggistico-ambientale sull’intero territorio nazionale,
tenuto conto delle implicazioni che da essa discendono su tale versante ordinamentale. Invero, la
stessa Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire, con riferimento alle modalità di approvazione
del piano territoriale paesaggistico regionale, che anche gli strumenti di pianificazione regionale
risultano strumentali a garantire una effettiva e uniforme tutela paesaggistico-ambientale (cfr. Corte
cost., sent. n. 221/2022, p. 5.1.).
Pertanto, in un contesto ordinamentale caratterizzato dalle anzidette esigenze di uniformità di tutela,
pur a fronte delle specificità territoriali delle singole Regioni, una disciplina, quale quella della
individuazione delle aree idonee e non idonee che intercetta anche aspetti relazionati con la
salvaguardia dei beni paesaggistici e culturali, non può che presentare a sua volta un impianto tale da
garantire la sua uniforme applicazione in tutto il territorio nazionale.
T.A.R. Lazio – Roma- Sezione Terza, Sentenza 13 arile 2025, n. 9155, in Urbanistica e appalti n. 5/2025, pag. 614, commento di M. Giovannelli e L. Giagnoni: “Aree idonee e non idonee per impianti da fonti rinnovabili: tra disciplina nazionale e direttive eurounitarie”, pag. 624, nonché in Foro Amministrativo n. 5 del 2025, pag. 685, in Rivista Giuridica dell’Edilizia n. 5 del 20254, pag. 716, con note giurisprudenziali.