1. La valutazione di impatto ambientale (Via) è configurata dal legislatore come una procedura
amministrativa di supporto per l’autorità competente finalizzata ad individuare, descrivere e valutare
gli impatti ambientali di un’opera, il cui progetto è sottoposto ad approvazione ed autorizzazione.
In linea generale, la Via costituisce un giudizio di compatibilità ambientale naturalmente preventivo
che, necessariamente, riguarda un elaborato progettuale non ancora realizzato ed ancora pienamente
modificabile in vista del conseguimento dei risultati prefissati dalla disciplina ambientale (Corte cost.
n. 209 del 2011; n.120 del 2010).
In altri termini, trattasi di un procedimento di valutazione ex ante degli effetti prodotti sull’ambiente
da determinati interventi progettuali, il cui obiettivo è proteggere la salute umana, migliorare la
qualità della vita, provvedere al mantenimento della specie, conservare la capacità di riproduzione
dell’ecosistema, promuovere uno sviluppo economico sostenibile (cfr. art. 3, direttiva n. 85/337/CEE
e successive modifiche apportate dalla direttiva n. 97/11/CE; T.a.r. per la Campania, Napoli, sez. V,
n. 3567/2023).
2. La richiamata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. II, n. 5379/2020) secondo
cui gli atti conclusivi della procedura di screening, seppure connotati da un certo grado di
provvisorietà, sono immediatamente impugnabili dai soggetti interessati alla protezione di quei
valori, ovvero dal privato che ritenga immotivato l’aggravio procedurale impostogli.
3. La valutazione di impatto ambientale presuppone la fedele rappresentazione da parte del
richiedente che fotografi lo stato dei luoghi prima della progettata trasformazione, al fine di consentire
all’amministrazione di valutare adeguatamente gli effetti significativi derivanti dalla realizzazione e
dall’esercizio del progetto sui fattori ambientali, così come definiti all’art. 5, comma 1 lettera c), del
codice dell’ambiente (1).
L’avvenuta realizzazione dell’impianto per la quasi totalità (con esclusione dei collegamenti elettrici
ed idraulici), benché non in funzione, unitamente alla diversa rappresentazione dello stato di fatto e
di progetto, hanno modificato in modo sostanziale l’originario stato dei luoghi non consentendo lo
svolgimento della valutazione di impatto ambientale e precludendo una genuina indagine in ordine
agli effetti significativi derivanti dalla realizzazione e dall’esercizio del progetto sui fattori ambientali,
così come definiti all’art. 5, comma 1 lettera c), del codice dell’ambiente.
4. In materia di valutazione di impatto ambientale “postuma” di cui all’articolo 29, comma 3, del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, l’amministrazione procedente ha il potere di valutare – secondo canoni
di discrezionalità tecnico-scientifica applicati, nel caso concreto, ai possibili rischi di natura sanitaria,
ambientale o per il patrimonio culturale – la sussistenza delle condizioni richieste dalla legge per
l’adozione di un provvedimento di assenso esplicito alla prosecuzione dei lavori o delle attività in
corso nei casi in cui, tra l’altro, sia mancata la Via.
5. Riprendendo la distinzione formulata dal Ministero della Transizione ecologica in risposta a un
interpello ambientale (nota del 4.4.2022, n. 43387), può distinguersi in materia tra una Via postuma
“patologica” e “fisiologica”.
La prima riguarda i casi di realizzazione di un progetto senza la previa valutazione ambientale, pur
essendo questa prescritta dalla legge applicabile ratione temporis; in tale ipotesi la valutazione dovrà
essere del tutto indifferente all’avvenuta realizzazione dell’opera considerando anche un possibile
esito negativo: in altri termini, il fatto che il progetto sia già stato realizzato non deve incidere in
modo determinante sulla nuova valutazione (Corte di giustizia UE, 26 luglio 2017, C-196/16 e C197/16).
La seconda attiene, viceversa, ai casi in cui il progetto è stato realizzato nella vigenza di un contesto
normativo che non imponeva lo svolgimento di valutazioni ambientali, e pertanto è stato realizzato
in piena e totale legittimità ma si pone il problema della applicabilità della disciplina e di applicabilità
della Via, ad esempio, in caso di modifica dell’opera o di rinnovo del relativo titolo autorizzativo.
Nella presente controversia, viene in considerazione la prima fattispecie della Via postuma c.d.
“patologica”.
6. L’art. 29, comma 3, prevede quindi la possibilità di consentire la prosecuzione, non l’inizio di nuove
attività.
Ed invero, la tesi contraria collide esplicitamente col tenore letterale dell’art. 29 comma 3 del codice
dell’ambiente che menziona espressamente la “prosecuzione” (“può consentire la prosecuzione dei
lavori o delle attività a condizione che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo
agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale”) e tale termine deve intendersi
riferito allo stato di fatto in cui si trova il progetto, permettendo di portare a conclusione una fase già
avviata, realizzando il bilanciamento di interessi rispetto a quella parte dell’intervento che ha già
determinato una modifica sull’ambiente.
La norma è infatti chiara nel riferirsi alla “prosecuzione dei lavori o delle attività” e, come è noto,
essa assume natura eccezionale nell’ordinamento e deve, perciò, essere interpretata restrittivamente e
secondo il rigoroso senso delle parole ivi contenute.
Sul piano semantico, tale interpretazione appare confermata dall’utilizzo della congiunzione
disgiuntiva “o” tra i concetti di lavori e attività, da riguardarsi perciò autonomamente. Ciò perché, a
ben vedere, l’istituto della prosecuzione dei lavori o dell’attività in corso del procedimento di Via
postuma assume natura doppiamente eccezionale: in primo luogo infatti, è già eccezionale la
possibilità di ottenere la valutazione di impatto ambientale di un progetto successivamente all’avvio
della realizzazione del progetto stesso, poiché tale valutazione è, invece, fisiologicamente
propedeutica a tale avvio, configurandosi come una ulteriore ipotesi di eccezione al sistema quella
per cui, in corso di ottenimento della Via postuma, sia consentito al richiedente di proseguire nello
svolgimento dei lavori o delle attività già intraprese.
Nessun bilanciamento è invece possibile su attività e lavori non ancora avviati, dato che in questo
caso deve prevalere il principio di precauzione e, del resto, anche l’interesse economico
dell’imprenditore non verrebbe adeguatamente tutelato se si consentisse l’avvio di nuove linee di
intervento che, in ipotesi, potrebbero essere interrotte in caso di esito negativo della valutazione ex
post. (1).
7. L’istituto della valutazione di impatto ambientale “postuma” di cui all’articolo 29, comma 3, del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 non può sanare la carenza dei titoli abilitativi eventualmente necessari per
la realizzazione di un progetto, in quanto non assegna all’amministrazione preposta alla tutela
dell’ambiente alcun potere di sostituzione delle autorizzazioni che siano di competenza di altre
amministrazioni: la Via postuma non potrebbe superare la carenza dei titoli abilitativi previsti per la
installazione dell’impianto.
8. Secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, le ordinanze cautelari, in quanto prive di
contenuto definitivamente decisorio, sono insuscettibili di passare in giudicato, analogamente ai
provvedimenti istruttori, interlocutori o di rinvio al ruolo ordinario (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII,
n. 7136/2024; n. 2847/2015).
Un provvedimento di sospensione dell’esecuzione dell’atto amministrativo non fa venir meno l’atto
sospeso e nemmeno la sua validità, né esercita una funzione ripristinatoria della situazione
precedente, ma soltanto impedisce temporaneamente, e con efficacia “ex nunc”, la possibilità di
portare l’atto ad ulteriore esecuzione e, per questo, è inevitabilmente condizionato alla conclusione
del giudizio.
Il provvedimento cautelare, invero, è emanato “con riserva” di accertamento della fondatezza nel
merito, onde evitare che la pendenza del giudizio vada a danno dell’attore risultato vittorioso all’esito
del giudizio, ed è dunque interinalmente subordinato alla verifica definitiva della fondatezza delle
tesi del ricorrente. Gli effetti di carattere sostanziale conseguono solo al passaggio in giudicato della
pronuncia di merito favorevole, che è la sola idonea a rimuovere dalla realtà giuridica l’atto con effetti
permanenti (Consiglio di Stato, sez. III, n. 2448/2015). Si è quindi osservato, sotto il profilo
sistematico, la inconfigurabilità di un “giudicato cautelare”, come emerge anche dall’art. 21 septies
della L. n. 241 del 1990, il quale sanziona con la nullità solo ed esclusivamente l’atto che viola, o
elude il giudicato sulla sentenza e non anche della pronuncia del giudice che non abbia ancora il
carattere della definitività come la pronuncia cautelare.
9. Il presupposto applicativo del procedimento delineato dall’art. 21 decies della L. 241/1990 e
ss.mm.ii. è costituito dall’appartenenza dell’atto endoprocedimentale viziato e dal provvedimento
conclusivo alla medesima fattispecie procedimentale, tant’è che la previsione fa esplicito riferimento
al “provvedimento finale” e ad “atti emessi nel corso del procedimento di autorizzazione o di
valutazione di impatto ambientale”.
(1) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2025, n. 2358; T.a.r. per la Sardegna, sez. I, 28 marzo
2024. n. 239.
T.A.R. Campania -Napoli – Sezione Quinta – Sentenza 7 aprile 2025, n. 2861, in Rivista Giuridica dell’Edilizia n. 5 del 2025, pag. 718, con note giurisprudenziali.