1. Dagli artt. 114 e 115 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (cd. codice dei beni culturali e del
paesaggio) non si evince l’obbligo di una programmazione o progettazione preliminare rispetto
all’indizione della gara per l’affidamento dei servizi museali, prevedendosi piuttosto che la scelta tra
la forma di gestione diretta ed indiretta avvenga all’esito di una valutazione comparativa in termini
di sostenibilità economico-finanziaria e di efficacia, sulla base di obiettivi previamente definiti. (1).
2. L’art. 6 del decreto del Ministero per i beni e le attività culturali 29 gennaio 2008, laddove prevede
la durata della concessione per i servizi museali per quattro anni, rinnovabili per altri quattro, è
disposizione non regolamentare, attuativa di una previsione di legge (art. 14, secondo comma,
decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159) abrogata dall’art. 8, terzo comma, lett. e), d.l. 30 aprile 2010,
n. 64 (come convertito dalla legge 29 giugno 2010, n. 100), per cui lo stesso non può ritenersi più
applicabile, essendo mutata la disciplina di fonte primaria, oggi individuabile nell’art. 178 del
vigente codice dei contratti pubblici (secondo cui «[l]a durata delle concessioni è limitata ed è
determinata dall’ente concedente in funzione dei lavori o servizi richiesti al concessionario») (2).
3. Non vi è alcun onere in capo all’amministrazione di continuare a gestire unitariamente tutti i
servizi museali precedentemente affidati con un’unica concessione, atteso che la determinazione
della stazione appaltante di scorporare i servizi, facendo venir meno la gestione integrata degli stessi,
è conforme alla disciplina legislativa, che non delinea in modo necessariamente unitario
l’organizzazione dei servizi collegati all’offerta culturale (servizi di assistenza e servizi meramente
strumentali come i servizi di biglietteria). (3).
4. I servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico elencati dal comma 2 dell’art. 117
del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 possono essere gestiti, ai sensi del successivo comma 3, in forma
integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria, anche indipendentemente dal valore
economico dei servizi considerati; tale gestione integrata non comporta la perdita della centralità
della concessione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico. (4).
5. Nelle gare di affidamento delle concessioni di servizi l’amministrazione deve essere in grado di
valutare la concreta possibilità che il servizio sia gestito in condizioni di equilibrio economico
finanziario. Pertanto, le indicazioni contenute nel PEF predisposto dalla stazione appaltante e le
relative quantificazioni risultano puramente indicative, ricadendo sugli offerenti l’onere di
allegazione del PEF che espliciti le condizioni di equilibrio definitive. (5).
In motivazione il Consiglio di Stato ha precisato che il PEF predisposto dalla stazione appaltante deve
essere in grado di evidenziare la capacità del progetto di creare valore nell’arco di tempo in cui il
contratto ha effetto e di generare un livello di redditività adeguato al capitale investito e che peraltro
non ogni famiglia di rischio deve essere trasferita in capo al concessionario, atteso che l’obbligo
imposto dall’art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016 si limita alla sostanziale traslazione del rischio operativo
e al divieto di un intervento pubblico volto a sanare carenze o inadempienze gestionali connesse al
rischio di impresa.
6. Le censure proposte avverso il piano economico-finanziario (PEF) posto a base di gara, redatto
dalla stazione appaltante, rilevano solo se in grado di minacciare l’equilibrio economico finanziario
iniziale della gara tali da determinare la radicale impossibilità di prendere parte alla procedura
concorsuale o l’impossibilità di calcolo di convenienza tecnica ed economica; peraltro ai sensi
dell’art. 165, comma 6, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 in tali ipotesi soccorre la possibilità di
revisione del PEF, con il ritorno a condizioni di equilibrio economico finanziario. (6).
(1) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 23 luglio 2024, n. 6622 che ha altresì precisato che “tali contenuti sono
evincibili nello schema di contratto di concessione, oltre che nel capitolato tecnico e nella determinazione a
contrarre. In ogni caso la programmazione è contenuta nello “atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e
sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei”, redatto dall’allora Mi.B.A.C e approvato con il d.m.
10 maggio 2001”
(2) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 30 luglio 2025, n. 6754; 23 luglio 2024, n. 6622; 9 luglio 2024, n. 6070.
(3) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2024, n. 807.
(4) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 23 luglio 2024, n. 6622; 7 dicembre 2017, n. 5773.
(5) Conformi: Quanto alla seconda parte della massima: Cons. Stato, sez. V, 29 ottobre 2024, nn. 8624 e 8625,
riferite all’impugnativa del bando della gara de qua.
(6) Conformi: Quanto alla prima parte della massima: Cons. Stato, sez V, 29 ottobre 2024, nn. 8624 e 8625,
riferite all’impugnativa del bando della gara de qua, con ampio richiamo alla giurisprudenza in materia,
elaborata sulla scorta di quanto ritenuto da Ad. Plen. 26 aprile 2018, n. 4 ; Cons. Stato, V, 7 aprile 2023, n.
3628.
Consiglio di Stato – Sezione Quinta – Sentenza 23 luglio 2025, n. 6599