1. Le “prescrizioni di tutela indiretta”, previste dall’art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004, hanno la funzione
di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da
vincolo “diretto”). I beni oggetto di tutela indiretta vengono quindi asserviti ai beni culturali al fine
di garantire a questi ultimi una “fascia di rispetto”, funzionale alla massima espressione del loro
valore culturale. Il legislatore, pur individuando le finalità che il vincolo indiretto deve perseguire,
ha lasciato non completamente tipizzate le varie prescrizioni che l’amministrazione può di volta in
volta apporre al fine del perseguimento di detti obiettivi. (1).
2. Nell’esercizio di un potere, connotato da discrezionalità mista, di dettare prescrizioni di utilizzo
dei beni sottoposti a vincolo indiretto, il Ministero deve contemperare, da un lato, le esigenze di cura
e integrità e, dall’altro, la fruizione e la valorizzazione dinamica del bene culturale. Inoltre, non può
escludersi che l’amministrazione tenga legittimamente in considerazione anche interessi ulteriori
rispetto a quello culturale. (2).
3. Lo scrutinio del provvedimento di vincolo indiretto deve condursi anche alla luce del principio di
proporzionalità, non solo con riguardo alle componenti della idoneità e della necessarietà ma anche
con riguardo al profilo della “proporzionalità in senso stretto”, che implica che una misura adottata
dai pubblici poteri non debba mai essere tale da gravare in maniera eccessiva sul titolare
dell’interesse contrapposto, così da risultargli un peso intollerabile. (3).
4. È affetta da deficit istruttorio e motivazionale la prescrizione contenuta nel decreto ministeriale
impositivo di vincolo indiretto a tutela di un bene monumentale ospedaliero – che consentirebbe la
realizzazione di nuovi edifici totalmente avulsi dal contesto stilistico e tipologico dell’area se
destinati a funzione sanitaria – che non trovi supporto negli atti istruttori e in particolare nella
relazione della Soprintendenza e che si ponga in contrasto con l’esigenza di preservare la cornice
ambientale del bene principale. La valutazione di parziale recessività dell’interesse culturale rispetto
all’esigenza di realizzare, in prossimità dell’edifico storico, nuove strutture edilizie a vocazione
sanitaria deve essere supportata da un’adeguata e rigorosa motivazione, condotta al lume del
principio di proporzionalità. .
Il Consiglio di Stato ha al riguardo evidenziato che gli obiettivi di tutela individuati nella relazione
sono diretti alla preservazione della “leggibilità” e della “percezione” dell’edificio storico e del
“decoro dell’intorno” e nessun discrimine era stato effettuato tra nuovi edifici aventi vocazione
ospedaliera e nuove realizzazioni aventi diversa destinazione. Tale distinzione era stata inserita solo
nel provvedimento impugnato ed a fondamento della medesima non risultava presente alcuna
motivazione. Il provvedimento non aveva in particolare chiarito per quali ragioni il rispetto delle
“caratteristiche tipologiche e stilistiche storicizzate dall’attuale contesto” dovessero valere solo per i
nuovi edifici che non abbiano una vocazione sanitaria. La sola circostanza per cui il bene oggetto del
vincolo diretto avesse la vocazione storica di ospedale non giustificava di per sé tale scelta, anche
considerato che la stessa relazione della soprintendenza evidenziava come nel tempo il contesto
circostante fosse stato oggetto di una disordinata e non armonica urbanizzazione anche a causa della
realizzazione di nuovi padiglioni dell’ospedale che non rispettavano le caratteristiche architettoniche
dell’edificio originario. Laddove la soprintendenza avesse voluto favorire la costruzione di nuove
strutture sanitarie e tenere conto dei progetti al riguardo avanzati, così come prospettato
dall’appellante, avrebbe dovuto dare conto di ciò nella propria motivazione, ponendo a fondamento
della stessa un’accurata istruttoria idonea ad acquisire e ponderare tra loro tutti gli interessi rilevanti,
se del caso attraverso il ricorso al modulo procedimentale della conferenza di servizi.
(1) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923 e giurisprudenza ivi richiamata; Cons. Stato, sez.
VI, 10 maggio 2021, n. 3663.
(2) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3663 richiamata in sentenza, che ha evidenziato come
negli ordinamenti democratici e pluralisti si richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e
diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Così come per i “diritti” (sentenza della
Corte costituzionale n. 85 del 2013), anche per gli “interessi” di rango costituzionale (vieppiù quando assegnati
alla cura di corpi amministrativi diversi) va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza
assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere “sistemica” e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca.
Quanto alla prima parte della massima, ex multis Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3669 richiamata in
sentenza. Nel senso della spendita di discrezionalità prevalentemente tecnica, ex multis Cons. Stato, sez. IV,
30 agosto 2023, n. 8040.
(3) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167; 30 giugno 2021, n. 4923; 27 luglio 2015, n.
3669.
Consiglio di Stato – Sezione Sesta -Sentenza 28 aprile 2025, n. 3575.