1. La nozione (sostanziale) di controinteressato postula necessariamente che si tratti di un soggetto
privato, escludendo che tale qualità possa essere rivestita da una pubblica amministrazione: i due
elementi con i quali si individua la qualità di controinteressato sono l’essere indicato nel
provvedimento impugnato (ovvero identificabile sulla base di esso) e l’essere titolare di un interesse
qualificato alla sua conservazione, omologo e speculare rispetto all’interesse legittimo azionato dal
ricorrente. Pertanto tale interesse deve essere sempre di natura privata, analogo a quello del
ricorrente, e come quest’ultimo avere a oggetto il conseguimento o la conservazione di un “bene
della vita”: in tal modo inverandosi la natura “trilaterale” o “multipolare” del rapporto
amministrativo, in cui con il provvedimento la p.a. può anche intervenire a regolare conflitti tra
interessi privati, riconoscendo un “bene della vita” a taluno e negandolo a tal altro. (1).
La sentenza non cita dei precedenti specifici ma fa riferimento alla nozione di controinteressato, quale
affermatasi in giurisprudenza, che postuala un elemento formale e uno sostanziale. Per giurisprudenza
costante del Consiglio di Stato (ex multis da ultimo Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2024, n. 8172 che
peraltro ha riconosciuto che il Comune di Roma potesse essere considerato quale soggetto
controinteressato rispetto al provvedimento impugnato, di diniego di personalità giuridica a un
consorzio urbanistico in quanto considerato nel medesimo provvedimento come soggetto che poteva
essere potenzialmente leso dal riconocimento), “l’individuazione dei controinteressati richiede un
elemento formale e un elemento sostanziale”; cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2023,
n. 4609, secondo cui: “La qualità di controinteressato deve essere riconosciuta a coloro che, oltre ad
essere nominativamente indicati nel provvedimento o comunque agevolmente individuabili in base
ad esso (c.d. elemento formale), sono portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla
conservazione dell’atto impugnato in quanto quest’ultimo radica un interesse di natura eguale e
contraria a quello del ricorrente (c.d. elemento sostanziale)” (Cons. Stato, sez. IV, 21 agosto 2024, n.
7192). Ed ancora: “Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda
sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione
nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente
l’agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall’esistenza in capo a tale soggetto di un
interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, vale a
dire di un interesse al mantenimento della situazione esistente.” (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2022,
n. 4891; sez. IV, 3 febbraio 2023, n. 1187).
2. ll soggetto titolare di un interesse pubblico che si atteggi in termini “oppositivi” all’eventuale
accoglimento dell’azione di annullamento proposta dal privato o assume la veste di amministrazione
resistente ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., e allora è parte necessaria, oppure deve considerarsi
portatore di un interesse – ancorché pubblico – solo indirettamente toccato dalla vicenda
processuale, e quindi semmai legittimato a un intervento in giudizio ma giammai da evocare a pena
di inammissibilità. (2).
3. La privatizzazione degli enti gestori di forme di previdenza integrativa, nell’ambito della
razionalizzazione della organizzazione amministrativa, ha inciso esclusivamente sui soli strumenti
gestionali volti al perseguimento di un fine previdenziale ed assistenziale che invece è rimasto
inalterato, come immutata resta l’evidenza pubblicistica dell’attività svolta (3).
(1) Non risultano precedenti negli esatti termini
La sentenza del Consiglio di Stato non cita specifici precedenti ma fa riferimento alla nozione di
controinteressato quale affermata dalla giurisprudenza, postulante un elemento formale e uno sostanziale. Per
giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex multis Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2024, n. 8172 che peraltro ha
ritenuto che il Comune di Roma, individuato nel provvedimento impugnato quale soggetto che potrebbe essere
leso dal riconoscimento della personalità giuridica ad un “consorzio urbanistico” dovesse essere considerato
quale soggetto controinteressato) “l’individuazione dei controinteressati richiede un elemento formale e un
elemento sostanziale; cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2023, n. 4609, secondo cui: “La qualità
di controinteressato deve essere riconosciuta a coloro che, oltre ad essere nominativamente indicati nel
provvedimento o comunque agevolmente individuabili in base ad esso (c.d. elemento formale), sono portatori
di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto impugnato in quanto quest’ultimo radica
un interesse di natura eguale e contraria a quello del ricorrente (c.d. elemento sostanziale)” (Cons. Stato, sez.
IV, 21 agosto 2024, n. 7192). Ed ancora: “Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al
ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla
contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte
ricorrente l’agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall’esistenza in capo a tale soggetto di un
interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, vale a dire di un
interesse al mantenimento della situazione esistente.” (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2022, n. 4891)” (Cons.
Stato, sez. IV, 3 febbraio 2023, n. 1187).
(2) Non risultano precedenti negli esatti termini
(3) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2014, n. 2833.
Consiglio di Stato – Sezione Terza – Sentenza 13 giugno 2025, n. 5182