La destinazione urbanistica di verde pubblico attrezzato impressa ad un terreno di proprietà privata
costituisce un vincolo di natura espropriativa, consentendo la realizzazione di opere destinate
esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica. (1).
In motivazione, la Sezione ha richiamato il proprio orientamento giurisprudenziale sulla distinzione
tra previsioni urbanistiche conformative ed espropriative (C.g.a., sez. giur., 5 agosto 2024, n. 613;
21 aprile 2015, n. 344; 27 febbraio 2012, n. 212 e 25 gennaio 2011, n. 95), basato su una
interpretazione evolutiva della giurisprudenza costituzionale (sentenza 20 maggio 1999, n. 179),
anche alla luce della giurisprudenza della Corte Edu. La Sezione, in particolare, ha ribadito i seguenti
principi: i) in base alle norme e ai principi dell’ordinamento nazionale ed europeo, la proprietà
privata costituisce un diritto fondamentale dell’uomo, i cui contenuti si sostanziano nella
utilizzazione a fini economici del bene; ii) per verificare la natura conformativa di un vincolo
occorre, pertanto, guardare al tasso di deviazione dalla finalità ordinaria dell’area in questione
rispetto alla sua vocazione naturale, che è quella di dare luogo ad un opus economicamente e
commercialmente idoneo a procurare il massimo profitto al proprietario; iii) hanno natura
conformativa i vincoli che impongono destinazioni di contenuto specifico realizzabili anche a
iniziativa privata o mista, da valutare alla luce della destinazione dell’opera da realizzare e della sua
idoneità a soddisfare, oltre che l’interesse pubblico, anche il diritto soggettivo di proprietà,
dovendosi trattare di opere che non solo possono essere realizzate dal privato, ma che devono poter
essere poste sul mercato, o determinarlo; iv) diversamente, sussiste un vincolo preordinato alla
espropriazione laddove la destinazione dell’area permetta la realizzazione di opere destinate
esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, in quanto la stessa in nessun caso, può
essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata (che non esiste); v) è rimesso
all’interprete il compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli
espropriativi, assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del
diritto dominicale.
(1) Conformi: C.g.a., sez. giur., 5 agosto 2024, n. 613; 21 aprile 2015, n. 344; 27 febbraio 2012, n. 212
e 25 gennaio 2011, n. 95; T.a.r. per la Sicilia, sez. III, ord. 10 maggio 2023, n. 1524; sez. II, 16 luglio
2015, n. 1755; T.a.r. per la Sicilia, Catania, sez. IV, 30 settembre 2024, n. 3197; sez. V, 25 marzo 2024,
n. 1166; sez. I, 6 marzo 2023, n. 721. Si cfr., inoltre, Cass. civ., sez. I, ord. 8 novembre 2024, n. 28808,
secondo cui «la destinazione a verde pubblico è di regola vincolo conformativo. Può rivelarsi, solo in
via eccezionale, come vincolo preordinato all’esproprio […] al concorrere di tutti i seguenti presupposti:
a) che si traduca in un’imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della
precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia d’esclusiva
appropriazione e fruizione collettiva; b) che la relativa realizzazione risulti incompatibile con la proprietà
privata e, perciò, presupponga ineluttabilmente, per il suo compimento, l’espropriazione del bene; c) che
l’imposizione determini l’inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del
diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua
destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio (Cass. n.
10325/2016; Cass. n. 23572/2017)».
Difformi: Cons. Stato, sez. IV, 21 luglio 2025, n. 6408; sez. IV, 14 marzo 2025, n. 2099, sez. IV, 18
dicembre 2024, n. 10176; sez. IV, 9 agosto 2024, n. 7077; sez. IV, 2 maggio 2023, n. 4404; sez. IV, 16
febbraio 2022, n. 1142, secondo cui «la destinazione a verde pubblico attrezzato non comporta
l’imposizione di un vincolo espropriativo, bensì di un vincolo conformativo, funzionale all’interesse
pubblico conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri
generali dell’edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale»; C.g.a., sez.
giur., 29 giugno 2022, n. 775; 9 marzo 2022, n. 298; T.A.R. per la Sicilia, sez. III, ord. 23 maggio 2024,
n. 230; sez. II, 12 febbraio 2020, n. 332; T.A.R. per la Sicilia, Catania, sez. IV, 7 novembre 2024, n.
3664; sez. IV, 2 ottobre 2023 n. 2817; sez. II, 16 febbraio 2023, n. 484; sez. II, 20 giugno 2020, n. 1299.
Consiglio di Giustizia Amministrativa Regione Sicilia, 25 agosto 2025, n. 675